Artículos

Estudios Fronterizos, vol. 24, 2023, e120

https://doi.org/10.21670/ref.2309120

Alcances y límites de la cooperación internacional subestatal. La experiencia de los corredores bioceánicos

Scope and limits of sub-state international cooperation. The experience of the bioceanic corridors

Gonzalo Álvarez^{a *} https://orcid.org/0000-0002-5801-8997
Giovana Gómez Amigo^b https://orcid.org/0000-0002-2068-8741
Haroldo Dilla Alfonso^a https://orcid.org/0000-0001-7744-8362

^a Universidad Arturo Prat, Instituto de Estudios Internacionales, Santiago, Chile, correo electrónico: goalvarez@unap.cl, hdilla@unap.cl

^b Servicio Nacional de Prevención y Respuestas ante Desastres, Santiago, Chile, correo electrónico: giovanagomezamigo@gmail.com

^* Autor para correspondencia: Gonzalo Álvarez. Correo electrónico: goalvarez@unap.cl

Recibido el 16 de mayo de 2022.
Aceptado el 3 de mayo de 2023.
Publicado el 17 de mayo de 2023.

CÓMO CITAR: Álvarez, G., Gómez Amigo, G. & Dilla Alfonso, H. (2023). Alcances y límites de la cooperación internacional subestatal. La experiencia de los corredores bioceánicos [Scope and limits of sub-state international cooperation. The experience of the bioceanic corridors]. Estudios Fronterizos, 24, e120. https://doi.org/10.21670/ref.2309120

Resumen:
El artículo tiene como objetivo indagar en las relaciones y estrategias internacionales que emprenden los actores subestatales para la promoción de sus regiones a través de corredores bioceánicos. Mediante una metodología cualitativa, centrada en fuentes primarias y entrevistas a los partícipes de este tipo de iniciativas en el norte grande de Chile, son analizadas dichas estrategias y las interacciones que se producen entre estos actores, con el gobierno central y en el nivel internacional. Como resultado, se identifican los alcances y límites de la cooperación internacional subnacional. Se concluye que, a más de veinte años del inicio de proyectos como los corredores bioceánicos, y pese a un amplio y prolongado despliegue de acciones internacionales por dichos actores, todavía no se materializan.
Palabras clave: corredores bioceánicos, actores subnacionales, paradiplomacia, cooperación internacional, norte de Chile.

Abstract:
The article aims to investigate the relations and international strategies undertaken by sub-state actors to promote their regions and ports through bioceanic corridors. Using a qualitative methodology, focused on primary sources and interviews with participants in this type of initiative in the northern region of Chile, we analyzed the strategies and interactions between these actors, with the central government and at the international level. As a result, the scope and limits of subnational international cooperation are identified. We conclude that over twenty years after the start of projects such as the bioceanic corridors, and despite a broad and prolonged deployment of international actions by those actors, they still have not materialized.
Keywords: bioceanic corridors, subnational actors, paradiplomacy, international cooperation, north of Chile.

Introducción

El contexto global, la interdependencia y el debilitamiento de los Estados han permitido el mayor protagonismo de otros actores en el sistema internacional, como es el caso de los gobiernos subestatales o subnacionales. En paralelo, estos han encontrado en la acción internacional una oportunidad para promover el desarrollo de sus regiones, para lo cual han llevado a cabo estrategias, acciones internacionales y vínculos con sus contrapartes foráneas para alcanzar sus propósitos.

Entre las múltiples iniciativas internacionales que emprenden, destaca el caso de los corredores bioceánicos (CBO). Estos proyectos, que buscan conectar dos o más países mediante obras de infraestructura y servicios para facilitar el comercio internacional, se han constituido en una reconocida instancia de relación subestatal, y de cooperación entre distintos gobiernos nacionales en el ámbito de las relaciones interestatales y de los organismos de integración latinoamericanos.

Los CBO cumplen un rol estratégico para el desarrollo de localidades aisladas o alejadas de los centros financieros y comerciales, al conectarlas con otras regiones e integrarse a las cadenas de comercio y producción, lo que también beneficia a los Estados en su conjunto, al aumentar los ingresos fiscales (Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana [Iirsa], 2003; Inostroza Fernández & Bolívar Espinoza, 2004; Herbas Camacho & Molina, 2005). Así, en América Latina, los CBO han sido promovidos por diversos Estados del Atlántico, el Pacífico y el interior, por organismos económicos como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por organismos de cooperación e integración como el Mercado Común del Sur (Mercosur), la Comunidad Andina (Can), la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), entre otros, que han destacado la importancia de la integración física para el desarrollo de los países y regiones del continente.

Sin embargo, paradójicamente, pese a este favorable panorama para la cooperación a través de los CBO y tras décadas de esfuerzos por concretar diversos proyectos, en la práctica sus resultados no son plenamente visibles. ¿Por qué no se materializan este tipo de proyectos a pesar del impulso recibido desde múltiples niveles y de los eminentes beneficios que trae su puesta en marcha?

Por una parte, la literatura sobre la (no)integración regional ha centrado las causas de la falta de cooperación en asuntos como el interpresidencialismo o diplomacia presidencial (Malamud, 2005) y la inexistencia de sintonía política entre mandatarios, la asimetría entre los Estados, la ausencia de expectativas sobre la obtención de beneficios, entre otras, que ponen acento en los Estados y gobiernos centrales Malamud & Gardini, 2012; Durán Lima & Masi, 2007). Por otra parte, existe una emergente dimensión de estudio que se concentra en otros actores, como es el caso de los gobiernos subnacionales (Aldecoa & Keating, 2001; González M. et al., 2016; Linares, 2005; Maira, 2010; Oddone & Ramos, 2018).

Desde esta última, es posible advertir factores importantes que limitan la cooperación y la concreción de proyectos de cooperación, y que también revelan los alcances del relacionamiento internacional subnacional. A nivel general, este tipo de cooperación se ve facilitada/dificultada por múltiples variables como la existencia de proyectos y estrategias coherentes, o las prerrogativas, recursos y niveles de autonomía con que cuenten los gobiernos subnacionales. En el ámbito específico de América Latina, se ha advertido sobre el tipo de relaciones entre actores subnacionales, los recursos materiales e institucionales de las regiones y la relación de las regiones con los centros de poder del Estado.

Es en este contexto que se enmarca este trabajo, el cual tiene como objetivo indagar en las relaciones y estrategias internacionales que emprenden los actores subestatales para la promoción de sus regiones mediante CBO. A través del estudio de los casos de las regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá (centrado en el municipio de Iquique) y Antofagasta, en el norte grande de Chile ─en los cuales se analizan fuentes primarias y secundarias, y donde son contrastadas las visiones de actores relevantes que han conducido y/o participado en las iniciativas internacionales de estas dos regiones y un municipio¹─, se sostiene que si bien los actores subestatales elaboran estrategias y emprenden acciones de cooperación internacional que pueden contribuir tanto al logro de sus objetivos como al desarrollo de proyectos como los CBO, su materialización está limitada por la inexistencia de una planificación y coordinación desde el poder central y entre las regiones, por la falta de un relacionamiento continuo y articulado entre estas; y por la renuencia del centro a las iniciativas internacionales regionales.

Al considerar lo anterior, si bien los hallazgos de la investigación ponen el acento en los procesos nacionales e intrarregionales que inciden en la acción externa, también da cuenta de la necesidad de considerar a las regiones y sus interrelaciones como parte fundamental de la cooperación para la materialización de proyectos de integración, más allá de los beneficios económicos que a través de estos puedan obtenerse.

El artículo se estructura de la siguiente manera. Primero, se realiza la discusión sobre los actores subestatales en el ámbito de las relaciones internacionales. Segundo, se presenta el debate sobre los corredores bioceánicos en América Latina. Tercero, se analiza el marco de la acción exterior de los actores subestatales en Chile. Cuarto, es estudiada la acción internacional subnacional en el norte grande de Chile a través de los casos de las regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá (municipio de Iquique) y Antofagasta.

Los actores subestatales y las relaciones internacionales

Las relaciones internacionales se constituyeron con base en un modelo donde los Estados y sus centros políticos buscaron erigirse como los representantes exclusivos de los intereses de sus territorios soberanos en el ámbito internacional. Sin embargo, diversos procesos, como la globalización, la interdependencia, la cooperación y la emergencia de actores subestatales y no estatales han socavado el poder de los Estados y su representación en el sistema internacional. En este contexto, han debido adaptarse. Por un lado, han cedido capacidades y poderes hacia organismos y regímenes supranacionales y, por otro lado, han descentralizado y desconcentrado el poder hacia las administraciones regionales y locales dentro de sus territorios (Jessop, 2003).

Esto ha permitido el fortalecimiento de dichas instancias en el plano internacional, donde sus autoridades han impulsado los vínculos con sus contrapartes foráneas. Los gobiernos regionales y locales se han implantado gradualmente en el sistema internacional en busca de insertar “sus propias actividades dentro de un mundo dominado por gobiernos nacionales y organismos transnacionales” (Keating, 2001, p. 40). Esto es lo que se ha denominado como “paradiplomacia”, la cual, entre otros propósitos ─políticos, sociales, culturales─, se ha posicionado como una práctica de los gobiernos subestatales para promover el desarrollo de sus territorios a través de la cooperación con otros actores más allá de sus fronteras.

De acuerdo con Keating (2001, p. 42), en el contexto de la globalización, las regiones se han constituido en actores clave que compiten cada vez más en los mercados mundiales, pero “cuyo éxito depende de la capacidad de montar un proyecto coherente, explotando las energías de los sectores, tanto público como privado”. Esto ha estimulado el estudio de los mecanismos de articulación territorial entre actores, grupos e instituciones a favor del desarrollo en las regiones, y donde las autoridades locales actúan como agentes emprendedores para el mejoramiento de las ventajas y capacidades productivas locales, la generación de cadenas de valor, entre otras, a través de distintas estrategias (Oddone et al., 2016).

Si bien el panorama descrito puede considerarse favorable para el ejercicio de la paradiplomacia, la literatura sobre este tipo de experiencias ha mostrado una serie de condicionantes para su ejercicio. Entre ellas, las prerrogativas que el poder central entrega a los gobiernos subnacionales; las relaciones de conflicto o cooperación existentes entre estos dos niveles; la representatividad de los gobiernos subnacionales; y el vínculo entre la agenda nacional y los intereses regionales (Lecours, 2002). Como sostiene Keating (2001, p. 46), “los factores políticos son quizá los más importantes a la hora de determinar las posibilidades y limitaciones de la paradiplomacia”, donde es clave la actitud de los gobiernos centrales, ya que muchas veces continúan considerando los asuntos internacionales como una atribución exclusiva. También el liderazgo se considera un factor relevante para el éxito de la paradiplomacia, mientras que muchos vínculos internacionales entre regiones han surgido por la acción de actores clave, también su deterioro ha respondido a la salida o pérdida de interés de estos actores por estas iniciativas, denotando a su vez su falta de institucionalización (Keating, 2001).

Además de estos elementos generales, para el caso específico de América Latina, parte de la literatura se ha concentrado en las diferencias existentes entre los centros nacionales y las regiones, donde estas últimas ─sobre todo aquellas ubicadas en los límites del territorio─ presentan situaciones de rezago respecto de las capitales nacionales. Conjuntamente de las desigualdades vinculadas al menor desarrollo económico y humano en muchas de estas regiones, la condición de periferia territorial respecto del centro se ha expresado también en aislamiento geográfico y de infraestructura, ausencia de liderazgos, precariedad institucional, e inexistencia de cadenas de valor más allá del límite fronterizo (Juste & Oddone, 2020).

En cuanto a los factores políticos, una de las características más notorias en Latinoamérica ha sido el fuerte componente centralista en la conducción de las relaciones internacionales (Álvarez Fuentes & Ovando Santana, 2020; Fuentes Vera, 2014). Esto ha sido atribuido a la propia formación del Estado moderno y su evolución, que consideran elementos como la impronta geopolítica que ha influenciado su construcción. Durante el siglo XIX, luego de los procesos de independencia y los conflictos interestatales que le sucedieron, se establecieron rígidas políticas de límites fronterizos (Cid, 2013; Estefane, 2014; González Miranda, 2004). En el siglo XX, a través de la influencia de los militares en el Estado, fueron promovidos los discursos de seguridad nacional y sus prácticas ligadas a la concentración del poder en el centro y la exclusión de las regiones ubicadas en los límites, dada su proximidad con territorios de potenciales disputas soberanas (Serje de la Ossa, 2017; Álvarez et al., 2022).

Lo anterior ha contribuido a la exclusión de las regiones de la política exterior, y a observar con desconfianza las relaciones que los gobiernos subnacionales entablan con sus contrapartes a través de las fronteras, sobre todo con los países vecinos. En consecuencia, y si bien se establecen normativas y mecanismos que apuntan a la proyección internacional de los gobiernos subnacionales, lo hacen con acotados grados de autonomía y desprovistos de los recursos necesarios para realizar una actividad paradiplomática efectiva (Álvarez et al., 2022; González M. et al., 2016; Linares, 2005).

Pese al fuerte marco de constreñimientos históricos, políticos e institucionales, y a las situaciones de rezago de las regiones respecto del centro del Estado, la actividad paradiplomática se ha transformado en una herramienta para que los actores subnacionales busquen mejores condiciones para sus territorios a través de distintas estrategias y acciones internacionales, incluidas la cooperación descentralizada, la creación de organismos de cooperación, los proyectos de corredores internacionales, entre otras (Boisier, 2003; González M. et al., 2016; González Miranda, 2009; Oddone & Ramos, 2018).

Para el presente caso de estudio, justamente iniciativas como los corredores internacionales y las estrategias que los gobiernos regionales emprenden para su desarrollo son claves para comprender los límites y alcances de la cooperación internacional en el nivel subnacional. En un contexto de oportunidades que brinda el entorno global y de restricciones a la acción de las regiones ─además de sus propias condiciones─ que perduran en América Latina.

Los corredores bioceánicos en América Latina, debates y actores

Los CBO son proyectos promovidos por diversos actores ─gobiernos nacionales, subnacionales, organismos internacionales, privados─ que tienen por objetivo crear una infraestructura adecuada que facilite el comercio entre territorios distantes que trascienden los límites nacionales. En América Latina, los CBO se han caracterizado porque buscan facilitar las conexiones entre los puertos del Atlántico con los del Pacifico, y también por constituirse en una reconocida instancia de cooperación entre actores subnacionales de diversos países para promover el desarrollo de sus regiones (Herbas Camacho & Molina, 2005; Iirsa, 2003; Inostroza Fernández & Bolívar Espinoza, 2004; Suarez Arevalo, 1997).

En este marco, los CBO cumplen un rol estratégico en el desarrollo, como proyectos de infraestructura destinados a mejorar las condiciones de conectividad vial en regiones periféricas y aisladas, caracterizadas por tener mercados locales frágiles con una producción limitada o especializada (Inostroza Fernández & Bolívar Espinoza, 2004; Suarez Arevalo, 1997). Estos trazados, además de corredores comerciales, implican el desarrollo de vías de comunicación, corredores industriales y turísticos (Herbas Camacho & Molina, 2005), que afectan positivamente tanto a las localidades implicadas, como a los ingresos gubernamentales (Inostroza Fernández & Bolívar Espinoza, 2004; Iirsa, 2003).

En la práctica, y como contraparte, también cabe destacar que el enfoque de gestión promovido para estos megaproyectos, pese al impulso desde las regiones, ha priorizado el rol medular de los gobiernos centrales ─mediante ministerios de relaciones exteriores y otras carteras sectoriales─ en la definición del alcance y trazado de los proyectos, sin otorgar un rol significativo a los actores locales. Bajo esta lógica, se ha advertido sobre los problemas de implementación de los CBO, ya que no se consideraron las características de los territorios donde se emplazarían estos proyectos, donde el principal obstáculo es la inadecuada provisión de infraestructura y servicios (Bouzas & Knaack, 2009; Rozas, 2010). También la cooperación a través de este tipo de proyectos puede ser obstaculizada por disputas sobre dónde van a ir dirigidas las inversiones y por las diferencias y atribuciones institucionales entre las regiones (Keating, 2001). En este sentido, los resultados de la acción paradiplomática tienden a concentrarse entre ciudades capitales nacionales, provinciales o departamentales y/o en aquellas ubicadas cerca de importantes obras de infraestructura (Oddone et al., 2016).

Tanto en términos de facilitación como de obstaculización, dada su naturaleza, los CBO también han sido parte de la agenda de los organismos de integración regional y de las relaciones entre los países sudamericanos. En este ámbito, es reconocido que los organismos regionales y la conducción de las políticas exteriores han tenido una fuerte impronta presidencial (Malamud & Gardini, 2012), que dejan un estrecho margen a la participación de otros actores, incluidos los subnacionales. A pesar de ello, igualmente han desarrollado una incipiente gobernanza que ha buscado promover activamente a los CBO.

Dentro de las experiencias vinculadas a los CBO, donde se observan estas tendencias, se encuentra la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (Iirsa), surgida en la primera Cumbre de Jefes de Estado de Suramérica (2000), la que posteriormente, bajo el influjo de la Unasur, pasó a ser parte del Consejo Sudamericano de Infraestructura y Planeamiento (Cosiplan). Si bien se esperaba que, bajo el amparo de este organismo, la iniciativa tuviera mayor significación política (Moncayo S., 2012), además de promover un enfoque centrado en “los territorios habitados por pueblos y naciones” (Zibechi, 2016, p. 2), lo cierto es que mantuvo un carácter intergubernamental acotado a los representantes de los gobiernos centrales, con escasos recursos y financiamiento de propuestas (Carciofi & Gayá, 2016); a lo que se sumó el decaimiento de la Unasur en los años posteriores (Barros et al., 2021).

Paralelamente a la Iirsa, en 2015 los gobiernos de Brasil, Paraguay, Argentina y Chile adhieren a la Declaración de Asunción, acordando la creación y promoción del Corredor Bioceánico Vial (CBV).² Este corredor es considerado como una oportunidad de promover la convergencia entre el bloque del Mercosur y la Alianza del Pacífico, al permitir el acceso a los países del Atlántico a los mercados de Asia Pacífico en mejores condiciones, menores costos y con mayor agilidad (Atienza et al, 2020). Este proyecto fue ratificado en la Declaración de Brasilia (2017), y mantiene una agenda de trabajo y obras en ejecución (Barros et al., 2020).

Ambos proyectos han sido parte de la agenda de la Zona de Integración del Centro-Oeste Sudamericano (Zicosur). El organismo, integrado por gobiernos subnacionales de siete países,³ surge para dar respuesta a la “situación poco favorable” de las regiones que la conforman respecto de las naciones a las que pertenecen”, en que la falta de “infraestructura, la centralización y concentración del poder” son algunos de los puntos esenciales que dan origen a su situación de desequilibrio en relación con los grandes centros de producción y consumo (Consejo de Relaciones Internacionales de América Latina, 2020, p. 42).

Así, la Zicosur considera ─entre otros propósitos─ la conectividad y la complementariedad de sus economías como factores clave para profundizar los intercambios y la cooperación entre regiones relegadas de los centros nacionales (Cortez & Pizarro, 2018; Ibañez, 2017; Juste, 2021), pero también de la distribución de beneficios de organismos como el Mercosur (Botto, 2013). Como iniciativa de paradiplomacia, la Zicosur ha desarrollado estrategias de impronta subnacional a través de sus recursos disponibles, como parte de aquellas provincias menos aventajadas en lo económico, pero que se encuentran ubicadas estratégicamente en las fronteras del bloque, promueve un proyecto integracionista cuya agenda excede cuestiones de tipo económico-comerciales, y se extiende, también, hacia aspectos sociales y culturales (Colacrai, 2016; Cortez & Pizarro, 2018).

En este contexto, si bien los CBO ─tanto la iniciativa Iirsa como el CBV─ han adquirido una importancia estratégica para sus integrantes y poseen un lugar central en su agenda, su acción está limitada por la centralidad de otros organismos regionales y por las renuencias propias de los gobiernos centrales. En definitiva, pese a que se reconocen varios esfuerzos destinados a crear corredores que permitan a las regiones mediterráneas del continente acceder al mar y abrirse al comercio internacional (Atienza et al., 2020), aún no se materializan los proyectos promovidos regionalmente.

La acción exterior de los actores subestatales en Chile

En Chile la acción internacional de los gobiernos subnacionales está definida por un entramado institucional-normativo que no facilita la actividad paradiplomática. La Constitución Política de la República define al país como un Estado unitario, con un fuerte carácter presidencialista. En materia de política exterior, es el presidente el encargado de conducir las relaciones externas del país, en colaboración con el Ministerio de Relaciones Exteriores (Minrel).

Dentro de las atribuciones y funcionamiento del Minrel existen algunos aspectos orientados hacia los gobiernos subnacionales, como es el caso de la figura de los coordinadores regionales, los cuales corresponden a funcionarios designados por el ministro de la cartera “para desempeñarse en distintas regiones del país, con el objeto de apoyar a estas en la realización de sus proyectos e iniciativas en el ámbito internacional” (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2018, art. 25). También se considera la existencia de direcciones regionales, dependientes del gobierno central, abocadas a la promoción de las exportaciones y la internacionalización comercial de las regiones.

Asimismo, dentro de la orgánica ministerial, está incluida la Dirección de Coordinación Regional (Dicore), la cual es responsable de apoyar “las iniciativas de gestión internacional de los gobiernos regionales, gobernaciones provinciales y municipios del país; manteniendo una relación de trabajo permanente con sus autoridades” (Ministerio de Relaciones Exteriores, s. f.). La Dicore colabora con los gobiernos regionales (Gore), apuntando a mejorar la gestión de la cooperación con regiones o provincias fronterizas y ─en general─ apoyar a las regiones en materias internacionales de interés (Ministerio de Relaciones Exteriores, s. f.). El sitio institucional de la Dicore señala:

La política exterior de Chile se encuentra comprometida en la creación de condiciones que posibiliten un desarrollo territorial equilibrado, mediante el reforzamiento de las capacidades que tienen las regiones y los municipios para insertarse en un mundo cada vez más interdependiente y globalizado. (Ministerio de Relaciones Exteriores, s. f.)

A pesar de estos enunciados, en la práctica la Dicore posee un bajo nivel de incidencia en la acción internacional de las regiones, al no contar con facultades normativas, institucionalidad ni recursos que le permitan llevar a cabo las declaraciones y funciones señaladas. Así, los mecanismos de inserción internacional que desarrollan las regiones no responden a una política transversal de internacionalización del país en este ámbito, lo cual se hace evidente cuando se observa la escasa presencia de la Dicore en las regiones (Correa et al., 2015).

En el nivel de los Gore, sus atribuciones en materia internacional están limitadas a un exiguo marco legal, denotado por su participación “en acciones de cooperación internacional en la región, dentro de los marcos establecidos por los tratados y convenios (…) [d]el Gobierno de Chile” (Ministerio del Interior, 1992, art. 16); y en función del fomento y buen funcionamiento de servicios de “transporte intercomunal, interprovincial e internacional fronterizo en la región” (Ministerio del Interior, 1992, art.17). Pese a que, de acuerdo con el marco normativo del Ministerio de Relaciones Exteriores, los órganos de la administración del Estado ─incluidos los Gore─ dentro de sus competencias “pueden suscribir convenios interinstitucionales de carácter internacional con entidades extranjeras o internacionales”, estos deben ser informados previamente a la cancillería (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2018). Adicionalmente, pese a que la mayoría de los Gore poseen Unidad Regional de Asuntos Internacionales (URAI), estas poseen distintas capacidades, funcionamiento, organicidad, entre otros. En algunos casos, las URAI solo cuentan con un funcionario.

En el caso de los gobiernos locales, o municipalidades en Chile, estos no tienen facultades en materia de política exterior o paradiplomacia. Pese a ello, igualmente buscan desplegar acciones internacionales que incluyen el financiamiento internacional de proyectos, promoción de sus localidades ─principalmente del turismo─ en el exterior, actividades cooperativas con otros municipios, entre otras. Para ello, varios municipios del país cuentan con oficinas de relaciones internacionales dentro de su estructura organizacional.

Es en este contexto que los actores subnacionales de los distintos niveles buscan desplegar sus estrategias internacionales. A continuación, se analizan los casos de tres de ellos en el norte de Chile y en función de sus despliegues internacionales a partir de los CBO. Se trata de los Gore de Arica-Parinacota y Antofagasta; y del municipio de Iquique.

La acción internacional subnacional en el norte grande de Chile

Chile es un Estado unitario que se divide administrativamente en regiones. En el caso del norte grande del país, se consideran tres: Arica y Parinacota; Tarapacá; y, Antofagasta. Las regiones en Chile son administradas por gobiernos regionales a través de un gobernador. A su vez, las regiones poseen diversos municipios, y la administración municipal recae en el alcalde. A continuación, se analiza la acción internacional de las regiones de Arica y Parinacota y Antofagasta. Asimismo, en el caso de la región de Tarapacá, al no contar esta con una unidad de relaciones internacionales, el enfoque es en el municipio más importante que posee, Iquique, el cual ─además─ se ha caracterizado históricamente por impulsar la inserción tanto del municipio como de la región en el ámbito internacional.

Arica y Parinacota

La región de Arica y Parinacota se ubica en el extremo norte de Chile, limita al norte con Perú, al este con Bolivia, al sur con la región de Tarapacá y al oeste con el océano Pacífico. La región se caracteriza por ser configurada como tal tardíamente (2008),⁴ en particular debido a su también tardía incorporación al Estado chileno que se formaliza en 1929, con el Tratado de Paz firmado en Lima.

Con la integración de Arica a la soberanía chilena, el Estado desarrolló una estrategia destinada a reafirmar su dominio territorial, la cual incluyó un mayor despliegue de contingente militar, aumento de funcionarios públicos, controles administrativos y aduaneros, restricciones a inversionistas peruanos, políticas educacionales que buscaron “chilenizar” a sus habitantes, entre otras (Podestá Arzubiaga, 2011, p. 129). Bajo este influjo, durante la segunda mitad del siglo XX, la ciudad mostró mayores niveles de desarrollo industrial y una cierta centralidad e importancia en las políticas nacionales de desarrollo económico e integración social, evidenciado en proyectos de liberalización portuaria y de industrialización sustitutiva de importaciones a cargo de la Junta de Adelanto de Arica⁵ (Dilla Alfonso, 2018).

Durante la década de 1970, y como consecuencia de la estrategia geopolítica basada en la hipótesis de conflicto vecinal, el gobierno militar de la época pone fin a dicho impulso económico, lo cual se manifestó directamente en la disolución de la Junta de Adelanto⁶ (Gobierno Regional de Arica y Parinacota, 2018), y en la creación de la región de Tarapacá y el potenciamiento de la ciudad de Iquique como su capital en desmedro de Arica. Todo esto limitó las capacidades ariqueñas para el despliegue de estrategias de desarrollo económico, infraestructura e internacionalización.

Esta situación se mantuvo, en parte, con el retorno a la democracia en la década de 1990. Por un lado, persistió la visión de Arica bajo una “lógica defensiva [y de] enclave militar desconectado del desarrollo nacional”,⁷ como “zona extrema” o “aislada” del resto del país (Correa et al., 2015). Mientras que, por otro lado, en el marco de las dinámicas de la globalización, comienza a ser percibida como frontera internacional y pivote para el desarrollo y la integración en torno al comercio y la exportación (Dilla Alfonso, 2018).

En este contexto, y tras la denominación de Arica y Parinacota como una nueva región en 2008, el Gore ha buscado impulsar una agenda que busca alterar la visión de aislamiento y de disputa geopolítica. Así, ya desde su primera Estrategia Regional de Desarrollo 2010-2011 (ERD) se establece como primer objetivo estratégico el configurar una región socialmente madura con base en la integración interna y complementariedad con los países vecinos (Gobierno Regional de Arica y Parinacota, 2009). Para ello, se desprenden como lineamientos, integrar política, económica, técnica y culturalmente la región con las zonas de Perú, Bolivia y Argentina, con las que se tiene o proyecta colaboración; facilitar la vinculación transfronteriza a todo nivel desde la paradiplomacia y los emergentes canales de cooperación; y apoyar medidas de integración que compatibilicen los criterios de soberanía, seguridad y desarrollo, tanto en instituciones civiles como militares.

Si bien en la posterior ERD (2017-2030) se mencionan algunos aspectos relacionados con lo internacional, particularmente en relación con la condición bifronteriza de la región y la necesidad de realizar mayores acciones en esta línea, en la nueva estrategia esta materia deja de ser un objetivo estratégico. Así, pese a que, en un inicio, se buscó otorgarle primacía a la acción internacional subestatal, en la práctica esto no se ha visto reflejado en el establecimiento de una institucionalidad, ni en mayores recursos ni capacidades para materializar iniciativas en este ámbito. Así, por ejemplo, la URAI de la región solo cuenta con un funcionario con limitadas facultades y presupuesto para llevar a cabo la agenda externa. De esta forma, la proyección internacional a través de iniciativas como los CBO, entre otras, está limitada por el escaso margen de maniobra que posee una región nueva y con acotados recursos.

A pesar de lo anterior, en materia de infraestructura, Arica y Parinacota destaca por sus instalaciones portuarias, que inciden considerablemente en la economía de la región, ya que concentra un amplio movimiento comercial y transportista relacionado con las exportaciones e importaciones desde y hacia el Pacífico.⁸ Asimismo, el sector portuario impacta de manera significativa en los sectores de transportes, logística y servicios, para los cuales se proyecta un potencial de crecimiento con la “rehabilitación del Ferrocarril a La Paz, y la eventual concreción del denominado ‘Corredor Bioceánico’, por donde potencialmente saldrían cargas, tanto bolivianas como brasileñas” (Gobierno Regional de Arica y Parinacota, 2009, p. 50).

En el ámbito vial, la región cuenta con dos ejes principales, que la conectan con el resto del país, con Perú y Bolivia. Así, en 2014, la región desarrolló un Plan de Acción Internacional, que contemplaba seis líneas de trabajo,⁹ todas con un fuerte sentido de promoción de la paradiplomacia y del trabajo colaborativo entre sus vecinos subnacionales. Posteriormente, en 2018, en el marco de la Macro Zona Norte de Chile, se impulsó la generación de una oferta combinada a nivel vial, portuaria, aeroportuaria, ferroviaria como plataforma comercial a la región Asia Pacífico,¹⁰ estrategia que sumó la adscripción de la región a la Zicosur, como mecanismo para la integración regional y el comercio en el marco de los proyectos de CBO.

No obstante, la continuidad de estas acciones se vio afectada con el cambio de gobierno y su consecuente recambio de autoridades regionales, lo cual impactó las prioridades de gestión del Gore de Arica y Parinacota y su relacionamiento con sus pares internacionales. Producto de ello, según sostienen sus propios protagonistas, la acción internacional dejó de ser una prioridad y se volvió a una lógica de “enclaustramiento bifronterizo”.¹¹ Esto, sumado al bajo nivel de institucionalización y recursos con que cuenta el ámbito internacional subestatal en esta región, se expresa en la percepción que se tiene de la estrategia de promoción de la región en temáticas como los CBO:

(…) estos últimos 10 años, inclusive desde que nosotros somos región, nunca logramos tener un posicionamiento en este trámite, en este, el dueño, la autoría de todo esto siempre nació, en nuestra vecina región de Iquique y de Antofagasta, y en todos los diseños y planteamientos que ellos hicieron siempre nos tuvieron excluidos. (Entrevista con Patricio López Berrios, jefe de la Unidad Regional de Asuntos Internacionales, del Gobierno de Arica y Parinacota, 12/08/2021).

A lo anterior, se suma el exiguo interés del nivel central en desarrollar una política transversal de internacionalización autónoma para las regiones de Chile, y al escaso apoyo de la Dirección de Coordinación Regional (Correa et al, 2015). Así, a pesar de la existencia de una percepción de incremento de la autonomía en materia de toma de decisiones, en paralelo, se reclama que “el centralismo de Cancillería ha inhibido la acción de las regiones”,¹² y se señala que el diseño de infraestructura de servicios se encuentra a cargo de los ministerios sectoriales, lo cual reduce el marco de acción de los Gore¹³ y la aspiración de implementar una plataforma de servicios logísticos destinada al comercio exterior en la región.¹⁴

Con todo, la promoción, desarrollo y materialización de proyectos como los CBO se ve obstaculizada por los factores institucionales y relacionales señalados, pero además las variables geopolíticas y las desavenencias diplomáticas (de Chile tanto con Bolivia como con Perú) juegan un rol importante en el caso de Arica y Parinacota. Esto ha significado una menor preocupación por los proyectos que contemplan a esta región y una mayor atención al Corredor Bioceánico Vial, que no contempla a Arica, pero sí a Tarapacá y Antofagasta.

Tarapacá (municipio de Iquique)

La ciudad de Iquique es la capital de la región de Tarapacá. Esta región limita al norte con Arica-Parinacota, al sur con Antofagasta, al este con Bolivia y al oeste con el océano Pacífico. La región de Tarapacá cuenta con una importante actividad minera, mientras que Iquique concentra los servicios, el comercio y el turismo. A diferencia de las regiones descritas anteriormente, el Gore de Tarapacá no cuenta en la actualidad con una URAI, no obstante, la acción internacional se concentra en el municipio de Iquique.

Iquique posee una larga tradición internacionalista, denotada por su condición marítima-portuaria y la existencia de una zona franca comercial, pero también por el impulso de sus autoridades locales. Aunque los municipios en Chile cuentan con un escaso margen de maniobra institucional para la internacionalización, Iquique ha logrado desplegar acciones en este ámbito.

Para el caso Tarapacá, el proyecto de los CBO ha sido promovido fuertemente por uno de los reconocidos líderes de la región, el actual senador y exalcalde de Iquique, Jorge Soria. Desde los inicios de su trayectoria política, en la década de 1960, ha promovido activamente la defensa del CBO (Barros et al., 2020), a lo que se suma una activa participación en la creación de la Zicosur, en conjunto con las autoridades de Antofagasta, como mecanismo de integración subnacional. En este marco, con la temprana conformación de la Zona Franca de Iquique (Zofri) en 1975, se potenció a la región para conformarse en una plataforma de servicios, en donde los CBO permitieran complementar económicamente las áreas fronterizas del centro-oeste sudamericano, y de forma paralela hacer de puente con el mercado sur asiático y la subregión sudamericana (Barros et al., 2020).

En materia de infraestructura, si bien Iquique cuenta con un puerto considerado de relevancia, este se concentra en la importación de productos en contenedores que tienen por destino los países del interior, en especial Bolivia y Paraguay,¹⁵ mientras que ─de acuerdo con el informe elaborado por la Plataforma Web del Corredor Bioceánico¹⁶─ no posee capacidad para atender volúmenes importantes de cargas y potenciales demandas provenientes de los países que conforman el área Zicosur, además, no se observan ventajas competitivas respecto a los puertos del Atlántico y los costos de exportar hacia los países de la región Asia-Pacífico (Corredor Bioceánico, 2021, p. 69). Todo esto deja en una situación poco favorable a la región de Tarapacá, en materia de despliegue de atractores económicos, lo cual se suma al hecho de que el gobierno central no ha promovido iniciativas destinadas a potenciar la región como plataforma de servicios, como fue el Programa Territorial Integrado (PTI) Plataforma Logística implementado en Antofagasta.¹⁷

En cuanto a la relación con otros actores regionales en materia internacional, el despliegue del municipio iquiqueño en el ámbito de las CBO se realiza de manera informal, muchas veces a expensas del Gore y del gobierno central. Pese al impulso histórico y sostenido de Iquique en materia de promoción de los CBO, como sostiene el propio alcalde y su equipo asesor en materia internacional, el municipio no posee coordinación con el Gore, lo cual genera situaciones de exclusión de este tipo de proyectos y una incoherencia con la política exterior desplegada desde el nivel central, la cual debería considerar a los distintos actores involucrados.¹⁸ La misma autoridad comunal señala que las estrategias internacionales entre actores subnacionales deberían ser colaborativas, en el sentido que son necesarios más puertos y experiencias para llevar a cabo iniciativas como los CBO.¹⁹

Por su parte, la relación del municipio de Iquique con el Ministerio de Relaciones Exteriores en el nivel central, al no existir un entramado institucional que lo facilite, se desarrolla de manera informal ya sea mediante presiones o contactos personales.²⁰ Al mismo tiempo, muchas veces la cancillería reprocha que el municipio realice relaciones internacionales, por lo que estas y sus iniciativas asociadas ─entre ellas, los CBO─ deben llevarse a cabo por otras vías.²¹

Antofagasta

La región de Antofagasta se encuentra entre las regiones de Tarapacá (norte) y Atacama (sur), limita hacia el este con Bolivia (departamento de Potosí) y Argentina (provincias de Catamarca, Jujuy y Salta), y al oeste con el océano Pacífico. Antofagasta es una de las principales regiones mineras de Chile, y su puerto constituye un punto importante de movimiento de minerales hacia el exterior.

El Gore de Antofagasta lleva desplegando una estrategia internacional que arrastra varias décadas e incluye numerosas iniciativas. Inclusive, durante 2013 presentó una política regional de integración e internacionalización, al considerar que estas ─desde la década de 1990─ se han constituido en elementos clave para el desarrollo y crecimiento de la región (Gobierno Regional de Antofagasta, 2013). En este contexto, los CBO se han transformado en una de las principales iniciativas de internacionalización y cooperación internacional en esta región, específicamente, el CBV o Corredor Bioceánico del Trópico de Capricornio, que conecta por carretera al puerto de Antofagasta con Argentina.

Efectivamente, en la política regional (2013) se reconoce, entre las principales obras de infraestructura de la región, el desarrollo de puertos (Mejillones y Antofagasta) y controles fronterizos; y su configuración como plataformas de comercio desde la Zicosur y Argentina hacia la región Asia Pacífico a través de los CBO. No obstante, la misma política advierte algunos problemas y desafíos asociados a estos, entre los que se considera la falta de infraestructura ferroviaria para la puesta en valor del CBO; y la necesidad de “generar las condiciones habilitantes del CBO para el uso de los servicios viales, ferroviarios, portuarios y aeroportuarios de la región” (Gobierno Regional de Antofagasta, 2013, p. 92). Pero, sobre todo, la necesidad de establecer relaciones de complementariedad estratégica con las regiones de Tarapacá y Atacama, para “potenciar una visión estratégica de mediano y largo plazo del complejo de comercio exterior con los mercados de Asia Pacífico a partir de la implementación de los corredores bioceánicos” (Gobierno Regional de Antofagasta, 2013, p. 92). En el ámbito externo que implican los CBO, entre las iniciativas de inversión a desarrollar destaca la Estrategia regional de integración comercial de bienes y servicios con los Estados subnacionales de la Zicosur y del Asia-Pacífico, la cual apunta a dinamizar las relaciones e intercambios comerciales y operativizar la infraestructura disponible, para que la región se constituya en una plataforma comercial (Gobierno Regional de Antofagasta, 2013).

Como se advierte, la región de Antofagasta a través de su Gore ha desplegado estrategias y políticas internacionales, donde los CBO aparecen como elementos relevantes para la promoción de su desarrollo. No obstante, en la práctica, se constatan diversas aristas que han dificultado la concreción de los CBO y el pleno despliegue de una acción de política externa regional o paradiplomacia.

En materia de infraestructura, si bien la región de Antofagasta posee amplias instalaciones portuarias, son preeminentemente utilizadas por el sector minero, con un bajo aprovechamiento para otros ámbitos que podrían asociarse a los CBO.²² Asimismo, la amplia red de carreteras es utilizada principalmente por este sector. Por otra parte, aunque se han proyectado iniciativas ferroviarias que atravesarían desde Paraguay a Chile por la región de Antofagasta, fortaleciendo el CBO, estas no se han materializado.²³ Inclusive, pese al interés de países como China para llevar a cabo este tipo de proyectos, se señala que no existe disposición de las autoridades gubernamentales en el nivel central.²⁴ En este contexto, el mejoramiento de las condiciones de infraestructura y de servicios para los CBO es determinante para que exista un mayor interés en ellos, por ejemplo, de parte de los actores privados.²⁵

En cuanto a la relación con otros gobiernos regionales, desde Antofagasta se señala que, pese a la existencia de encuentros y relaciones, no existen estrategias, planes u objetivos comunes entre ellos a nivel nacional. Instancias externas, como Zicosur, son las plataformas que permiten coordinar la cooperación entre las regiones de Chile y posicionarlas²⁶ en el espectro de las ciudades de los países del sur de América Latina:

[Zicosur] es la mejor muestra de un trabajo territorial, subnacional (…) es nuestra bandera para trabajar de manera conjunta con otras regiones, nos ha permitido posicionarnos e ir avanzando (..). empezamos con Salta y fuimos sumando a otras El Chaco, Jujuy, Tucumán etcétera. (Entrevista con Claudio Pizarro, Unidad Regional de Asuntos Internacionales del Gobierno de Antofagasta, 23/08/2021)

Los vínculos entre los Gore, desde la perspectiva de Antofagasta (por ejemplo para los exintendentes César Castillo y Valentín Volta, y el funcionario de la URAI, Claudio Pizarro), son percibidas como más cooperativos que conflictivos, donde los CBO aparecen como oportunidades para la complementariedad,²⁷ que pueden contribuir al desarrollo del país, al “pasar a un eje de desarrollo este-oeste”,²⁸ que incorpore a las ciudades de los países que componen el CBO con el objetivo de contribuir a su salida hacia la región Asia-Pacífico. No obstante, pese a que se vislumbra a los CBO como una oportunidad para la cooperación interregional e internacional, también se señala que debiesen existir políticas nacionales que fomenten este tipo de trabajo.²⁹

En este sentido, la relación del Gore con el nivel central, en este caso con el Minrel, posee algunas dificultades, denotadas en la percepción de lejanía y desinterés de esta institución con las cuestiones regionales y la falta de renovación y operacionalización de la agenda de este ministerio. En efecto, se argumenta que los distintos gobiernos centrales no han respaldado las iniciativas regionales como los CBO, sino que estas han sido emprendidas por las mismas administraciones subnacionales y Zicosur:³⁰“quienes han hecho el trabajo son las regiones”.³¹ Si bien ha habido gobiernos con un mayor apoyo a las regiones y sus emprendimientos internacionales, ha primado una visión centralista y un cierto desprecio y desconocimiento de la política internacional de las regiones e instancias de cooperación como Zicosur.³² Esto es reflejado, además, en la visión centralista que tienen ─por ejemplo─ algunos exintendentes regionales, sobre el Minrel y su falta de visión e innovación en el diseño y práctica de la política exterior.³³

Por ejemplo, se observa que instancias como los comités de integración, dirigidos desde la Cancillería, no son eficientes y carecen de resultados concretos, por lo que la región de Antofagasta busca relacionarse de manera directa con otras regiones fuera de los límites nacionales.³⁴ Si bien algunos cancilleres han dado mayor énfasis a estos comités, no se les han otorgado mayores atribuciones.³⁵ Adicionalmente, en temas específicos como los CBO, el nivel central limita la participación a unos cuantos actores, sin incorporar ─por ejemplo─ a los alcaldes.³⁶ Finalmente, la situación actual se torna incierta, al no existir definiciones respecto de cómo los cambios institucionales que han afectado al país recientemente ─principalmente, la nueva ley sobre Gore─ impactarán en el ámbito de las relaciones internacionales de las regiones.³⁷

Conclusiones

La actividad internacional subnacional en América Latina se desarrolla en un marco de oportunidades otorgadas por la globalización y la interdependencia en el sistema internacional, y de restricciones atribuidas a las reminiscencias del centralismo estatal. Esto último, como se ha constatado en la literatura, ha sido un factor determinante en la conducción de las políticas exteriores de los Estados latinoamericanos, donde los procesos de formación y desarrollo estatal han contribuido a la concentración del poder en las capitales en desmedro de las regiones, sobre todo en el caso de aquellas ubicadas lejos del centro y próximas a los límites nacionales. Como consecuencia, si bien las regiones llevan a cabo relaciones externas con sus contrapartes y se insertan en proyectos cooperativos, lo hacen con restricciones en su autonomía y en los recursos que se requieren para su concreción (Álvarez et al., 2022; González M. et al., 2016; Linares, 2005).

Tal es el caso de los CBO que, pese a las múltiples ventajas que representan ─mejoramiento de las condiciones de conectividad, desarrollo de vías de comunicación, corredores industriales y turísticos; aumento de los ingresos gubernamentales, etcétera (Herbas Camacho & Molina, 2005; Iirsa, 2003; Inostroza Fernández & Bolívar Espinoza, 2004)─ como iniciativas efectivas de cooperación internacional en sus distintos niveles ─regional, subregional, nacional, público y privado─, todavía no se concretan en su totalidad.

Por un lado, la “promesa” liberal ─y del regionalismo abierto─ de la integración para la libre circulación de bienes a través de las fronteras, desde el océano Atlántico al Pacífico, y la obtención de beneficios mutuos, se ha visto dificultada por distintos factores históricos, políticos y de concertación entre actores centrales, lo cual afecta particularmente a los gobiernos subnacionales y a las regiones consideradas como aisladas o periféricas. Por otro lado, los actores subnacionales que poseen interés en el desarrollo y promoción de los CBO, si bien ven dificultadas sus pretensiones debido a las numerosas restricciones que se han descrito, igualmente continúan llevando a cabo iniciativas internacionales a través de instancias como Zicosur, que de alguna manera sobrepasan las cuestiones ligadas exclusivamente a los esperados beneficios materiales aparejados a la construcción de estos proyectos.

En efecto, en los casos de los gobiernos subnacionales del norte grande de Chile analizados en este artículo, se observa cómo los CBO no solo son percibidos como oportunidades para los intereses de las regiones, sino que también son vistos como posibilidades de cooperación y concertación entre actores que enfrentan dificultades similares para alcanzar sus propósitos.

Los límites de la acción internacional subnacional

A nivel general, es posible constatar que en Chile no existe una institucionalidad que facilite la acción internacional de los gobiernos subnacionales, sino que, por el contrario, existe un fuerte centralismo en la conducción de la política exterior.

En efecto, la acción internacional del país se enmarca en las definiciones constitucionales que otorgan amplias prerrogativas a la figura del presidente en las definiciones centrales en este ámbito y concentra su ejecución en el Minrel, dejando escaso margen a ─en este caso─ los gobiernos regionales y otros actores subestatales como los municipios. Si bien dentro de este marco normativo existen figuras organizativas que apuntan a relevar la importancia de las regiones, como es el caso de los coordinadores regionales y la Dicore, estas son dependientes del poder central y poseen escasas atribuciones y recursos para cumplir con su misión institucional. Por su parte, los gobiernos regionales también poseen limitaciones normativas que dificultan su acción internacional, ya que sus iniciativas están supeditadas al gobierno central, además de que su organización interna para la gestión internacional ─en muchos casos─ posee un exiguo desarrollo. En el nivel de los municipios, estos ni siquiera cuentan con facultades para su despliegue internacional.

Es en este contexto que los actores subnacionales desarrollan sus iniciativas exteriores, lo cual repercute negativamente en el ejercicio de proyectos como los CBO. En el caso de Arica, además de estas dificultades, se advierte la consideración de esta región como “extrema” y aislada del centro, donde todavía persisten las disputas geopolíticas tradicionales y, al mismo tiempo, se observan las oportunidades para el desarrollo económico que presenta como frontera internacional, colindante con dos países vecinos y con salida al Pacífico. En este contexto, el Gore de Arica ha implementado estrategias de desarrollo que consideran el aspecto internacional en su agenda, pero carece de recursos institucionales y humanos para llevarla a cabo. Si bien la región de Arica y Parinacota cuenta con una infraestructura portuaria y vial importante, conectada con Bolivia, Perú y el resto del país, y que busca proyectarse internacionalmente como puerta de salida a la región Asia-Pacífico, donde los proyectos CBO son clave en este sentido, no se patentizan avances concretos en su materialización.

La evidencia muestra que los cambios en las autoridades regionales y en las prioridades de la agenda han socavado las estrategias internacionales proyectadas, impactando en la falta de relación con pares subnacionales y vecinos internacionales. A esto se adiciona el ya mencionado centralismo, la falta de autonomía de las regiones en materias externas y ─sobre todo─ la renuencia de las autoridades nacionales a impulsar con mayor énfasis iniciativas como los CBO. Que, en este caso, también se ven afectados por desavenencias diplomáticas con los países vecinos.

La región de Antofagasta también posee características fronterizas, viales y portuarias, además de una fuerte actividad minera, que la constituyen en un actor con un potencial internacional importante. En efecto, el Gore ha desplegado una estrategia internacional desde hace varias décadas y posee una política de internacionalización. Estas se han materializado, entre otras actividades, en la promoción de sus puertos a través de proyectos como el CBO de Capricornio y una activa participación en la Zicosur. No obstante, también se han identificado las dificultades para su implementación efectiva, que advierten sobre la falta de infraestructura ferroviaria, la concentración casi exclusiva en la actividad minera regional, la integración de otros servicios de logística e infraestructura, lo cual limita la generación de cadenas de valor más allá de las fronteras. Respecto a las relaciones de Antofagasta con el nivel central, si bien no se observan los problemas vinculados a cuestiones geopolíticas evidentes, como en el caso de Arica, sí es posible advertir que existe la percepción de desinterés por el Minrel sobre los asuntos exteriores de las regiones y sus iniciativas como los CBO, ante lo cual los gobiernos regionales han buscado relacionarse de manera directa con sus pares externos a través de instancias como la Zicosur.

En la región de Tarapacá ─que históricamente ha buscado proyectarse internacionalmente, impulsada por sus autoridades locales─, los CBO se han constituido en uno de sus principales anhelos. Si bien desde las distintas instancias de gobierno subnacional se han promovido activamente estos proyectos, la región posee problemas de infraestructura portuaria y conectividad vial que dificultan su proyección como plataforma hacia el Asia-Pacífico. Adicionalmente, pese a que en la actualidad el municipio de Iquique realiza múltiples esfuerzos y despliega acciones internacionales en función de los CBO, no cuenta con las facultades normativas ni existen condiciones institucionales que faciliten su concreción. De esta manera, existe una relación de informalidad en la acción internacional, lo cual genera problemas con el nivel central y se superpone con las ya acotadas atribuciones del Gore en esta materia.

En consecuencia, a pesar de que los actores subnacionales llevan a cabo estrategias y acciones internacionales, estas se enfrentan con una serie de limitantes intra y extrarregionales que, para el caso de los CBO, han socavado su materialización a varias décadas de la proyección de estas iniciativas. Sin embargo, la identificación de estas limitantes, a partir de las experiencias en el norte grande de Chile y sus actores relevantes, posibilita vislumbrar algunas alternativas para avanzar en la concreción de las iniciativas de cooperación e integración internacional en al menos tres sentidos y que pueden ser aplicadas a otros casos regionales.

En primer lugar, se encuentra la falta de planificación y coordinación en materia de infraestructura y servicios para el aprovechamiento de las oportunidades de cooperación entre regiones de un mismo país. Si bien existen regiones que cuentan con infraestructura vial y portuaria, las estrategias que desarrollan ─por ejemplo, para integrar estas con las áreas de servicios─ son acotadas a lo intrarregional. La elaboración de planes que abarquen a múltiples regiones y a actores de manera funcional, y en atención a las capacidades y necesidades de cada una y su relacionamiento con el exterior, podría contribuir al aprovechamiento y materialización de iniciativas como los CBO.

En segundo lugar, pese a la existencia de vínculos y encuentros entre actores subnacionales del mismo Estado, estos no se desarrollan de manera continua, con objetivos claros, planes elaborados, ni de manera institucionalizada. En este sentido, llama la atención que las relaciones con mayor regularidad, para el caso de los CBO, se realicen a través de instancias internacionales como la Zicosur y no sean coordinados desde el nivel central. El respaldo (institucional, político, en recursos) desde este nivel a organizaciones como la Zicosur, podría contribuir a concretar los proyectos que se emprenden y reducir la informalidad de las relaciones paradiplomáticas. Pero, sobre todo, permitiría transitar hacia un trato internacional sostenido, al integrar tanto los beneficios de la cooperación como las identidades que se han desarrollado a través del tiempo en función de los objetivos comunes que poseen los actores subnacionales.

En tercer lugar, se hace necesario profundizar en la relación de los gobiernos subnacionales con el nivel central en materia internacional, la cual no solo está determinada por la falta de institucionalidad o recursos que permitan a los actores regionales desarrollar su actividad internacional, sino que también considera la percepción del centro hacia las regiones, ya sea en términos de concepciones geopolíticas o de aislamiento, que generan escepticismo y desconfianzas recíprocas que redundan, en general, en la falta de concreción de las iniciativas emprendidas por los actores subnacionales y, en particular, en la materialización de proyectos como los CBO. Sin duda, cambiar estas apreciaciones y relaciones requiere de transformaciones más profundas, que escapan los alcances de este artículo, pero que deben considerarse para que las oportunidades que brinda el entorno internacional y los anhelos de integración se proyecten y materialicen más allá de las legítimas aspiraciones y acciones que cada región emprende.

Agradecimientos

Este artículo fue posible gracias al financiamiento del proyecto Fondecyt Regular 1190133: “La intermediación urbano-portuaria en un contexto transfronterizo: Arica (2008-2018)”. Los autores de este artículo agradecen los comentarios y opiniones de Marcelo Urrutia, Patricio López Berrios, Manuel Rodríguez, Mauricio Soria, Claudio Pizarro, Valentín Volta, César Castillo, Hermann Mondaca, Germán Gampuy y Alejandro Álvarez.

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Notas

¹ Chile es un Estado unitario, pero que administrativamente se divide en 15 regiones, las cuales son administradas por gobiernos regionales. A su vez, las regiones se dividen en múltiples municipios. Para este trabajo, se analizan dos regiones (Arica y Parinacota; Antofagasta) y un municipio (Iquique, que es parte de la región de Tarapacá) del norte grande del país. Los fundamentos de esta selección se basan en que actualmente la región de Tarapacá no posee una unidad internacional, pero el municipio de Iquique (el más grande de la región) despliega una amplia acción internacional.

² Desde el estado de Mato Grosso do Sul en Brasil hasta los puertos del Norte de Chile, con un trazado del corredor que va desde Campo Grande y Puerto Murtinho en Brasil; Carmelo Peralta, Mariscal Estigarribia y Pozo Hondo en Paraguay; Misión La Paz, Tartagal, Jujuy y Salta en Argentina; paso Sico y paso Jama, Puertos de Antofagasta, Mejillones e Iquique en Chile (Atienza et al., 2020).

³ Provincias de Argentina, estados de Brasil, departamentos de Bolivia y Paraguay, regiones de Chile y Perú y municipios de Uruguay. Disponible en https://zicosur.co/integrantes/

⁴ En 2008 se realizó una reforma a la división político-administrativa, con ello se creó la nueva región de Arica y Parinacota al ser dividida en dos la región de Tarapacá.

⁵ En concordancia con la estrategia de desarrollo hacia adentro, en 1953 se declara a Arica como puerto libre y luego en 1958 se crea la Junta de Adelanto, instancia desde la cual se generaron diversas iniciativas de desarrollo integral, principalmente situadas en la ciudad de Arica e indirectamente y de manera más reciente en las localidades del interior (Gobierno Regional de Arica y Parinacota, 2018).

⁶ Decreto Ley N° 1.612, del 10 de diciembre de 1976.

⁷ Entrevista sostenida con Hermann Mondaca, exencargado de la Unidad Regional de Asuntos Internacionales del Gobierno de Arica y Parinacota (07/09/2021).

⁸ Entrevista sostenida con Marcelo Urrutia, presidente de la Empresa Portuaria Arica (EPA), (12/08/2021).

⁹ Comités de integración y desarrollo fronterizo; macro zona norte de Chile; Zona de Integración del Centro Oeste de América del Sur, Zicosur; corredores bioceánicos; encuentros subnacionales; y promoción de los beneficios e incentivos para invertir en Arica y Parinacota.

¹⁰ Entrevista con Hermann Mondaca, encargado de la Unidad Regional de Asuntos Internacionales del Gobierno de Arica y Parinacota (07/09/2021).

¹¹ Entrevista con Hermann Mondaca, encargado de la Unidad Regional de Asuntos Internacionales del Gobierno de Arica y Parinacota (07/09/2021).

¹² Entrevista con Marcelo Urrutia, presidente de la Empresa Portuaria Arica (EPA), (12/08/2021).

¹³ Entrevista con Patricio López Berrios, jefe de la Unidad Regional de Asuntos Internacionales del Gobierno de Arica y Parinacota (12/08/2021).

¹⁴ Entrevista con Manuel Rodríguez, director regional de Corporación de Fomento de la Producción Región de Arica y Parinacota (06/09/2021); Patricio López Berrios, jefe de la Unidad Regional de Asuntos Internacionales del Gobierno de Arica y Parinacota (12/08/2021).

¹⁵ Entrevista con Ramón Luís Muñoz, exgerente del PTI Plataforma Logística Antofagasta (23/08/2021).

¹⁶ Que se implementa a través del convenio “Construcción de capacidades para el Corredor Bioceánico”, código BIP 40013501-0, firmado entre el Gobierno Regional de Antofagasta y la Universidad Católica del Norte, a través de su Instituto de Economía Aplicada Regional.

¹⁷ Entrevista con Ramón Luís Muñoz, exgerente del PTI Plataforma Logística Antofagasta (23/08/2021).

¹⁸ Entrevista con Mauricio Soria, alcalde de Iquique, y su equipo de asesores en materia internacional, German Campuy y Alejandro Álvarez (14/10/2021).

¹⁹ Entrevista con Mauricio Soria, alcalde de Iquique, y su equipo de asesores en materia internacional, German Campuy y Alejandro Álvarez (14/10/2021).

²⁰ Entrevista con Mauricio Soria, alcalde de Iquique, y su equipo de asesores en materia internacional, German Campuy y Alejandro Álvarez (14/10/2021).

²¹ Entrevista con Mauricio Soria, alcalde de Iquique, y su equipo de asesores en materia internacional, German Campuy y Alejandro Álvarez (14/10/2021).

²² Entrevista sostenida con Claudio Pizarro, Unidad Regional de Asuntos Internacionales del Gobierno de Antofagasta (23/08/2021).

²³ Entrevista sostenida con Valentín Volta, exintendente de la región de Antofagasta y presidente de Zicosur 2014-2016 (23/08/2021).

²⁴ Entrevista sostenida con César Castillo, exintendente de la región de Antofagasta 1994-2000 (24/08/2021).

²⁵ Entrevista sostenida con Valentín Volta, exintendente de la región de Antofagasta y presidente de Zicosur 2014-2016 (23/08/2021).

²⁶ Entrevista con Claudio Pizarro, Unidad Regional de Asuntos Internacionales del Gobierno de Antofagasta (23/08/2021).

²⁷ Entrevista con Claudio Pizarro, Unidad Regional de Asuntos Internacionales del Gobierno de Antofagasta (23/08/2021).

²⁸ Entrevista con Valentín Volta, exintendente de la región de Antofagasta y presidente de Zicosur 2014-2016 (23/08/2021).

²⁹ Entrevista con César Castillo, exintendente de la región de Antofagasta 1994-2000 (24/08/2021).

³⁰ Entrevista con Valentín Volta, exintendente de la región de Antofagasta y presidente de Zicosur 2014-2016 (23/08/2021).

³¹ Entrevista con César Castillo, exintendente de la región de Antofagasta 1994-2000 (24/08/2021).

³² Entrevista con Valentín Volta, exintendente de la región de Antofagasta y presidente de Zicosur 2014-2016 (23/08/2021).

³³ Entrevistas con Valentín Volta, exintendente de la región de Antofagasta y presidente de Zicosur 2014-2016 (23/08/2021) y con César Castillo, exintendente de la región de Antofagasta 1994-2000 (24/08/2021).

³⁴ Entrevista con Claudio Pizarro, Unidad Regional de Asuntos Internacionales del Gobierno de Antofagasta 1994-2000 (23/08/2021).

³⁵ Entrevista con César Castillo, exintendente de la región de Antofagasta 1994-2000 (24/08/2021).

³⁶ Entrevista con Claudio Pizarro, Unidad Regional de Asuntos Internacionales del Gobierno de Antofagasta (23/08/2021).

³⁷ Entrevista con Claudio Pizarro, Unidad Regional de Asuntos Internacionales del Gobierno de Antofagasta (23/08/2021).

Gonzalo Álvarez
Chileno. Doctor en América Latina contemporánea por la Universidad Complutense de Madrid, España. Es investigador y profesor del Instituto de Estudios Internacionales (Inte) de la Universidad Arturo Prat (Chile). Director de la publicación científica Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos. Líneas de investigación: relaciones internacionales, política exterior, pueblos originarios. Publicación reciente: Álvarez, G. & Ovando, C. (2022). Indigenous peoples and paradiplomacy: confronting the state-centric order from Latin American transborder spaces. Territory, Politics, Governance. https://doi.org/10.1080/21622671.2022.2030248

Giovana Gómez Amigo
Chilena. Magíster en ciencia política, mención política públicas por la Pontificia Universidad Católica de Chile. Especialista en análisis de políticas, se ha desempeñado en instituciones públicas, como el Ministerio del Interior y Seguridad Pública de Chile, y académicas, como el Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad Arturo Prat. Actualmente labora en el Servicio Nacional de Prevención y Respuestas ante Desastres. Líneas de investigación: diseño e implementación de políticas. Publicación reciente: Álvarez, G. & Gómez, G. (2022, julio-diciembre). Fuerzas armadas en orden interno: normalización de la excepcionalidad chilena. European Review of Latin American and Caribbean Studies, (114), 115-135. https://storage.googleapis.com/jnl-lasa-j-erlacs-files/journals/1/articles/10917/submission/proof/10917-1-24109-1-10-20221212.pdf

Haroldo Dilla Alfonso
Chileno. Sociólogo e historiador. Doctor de la Ecole Polytechnique Fédérale de Lausanne, Suiza. Director y profesor del Instituto de Estudios Internacionales (Inte) de la Universidad Arturo Prat (Chile). Líneas de investigación: estudios fronterizos y sociología urbana. Publicación reciente: Dilla Alfonso, H., Cabezas, M. F. & Contreras Vera, C. (2022). El puerto como articulador de situaciones transfronterizas: el caso de Arica (Chile). Revista Pueblos y fronteras. https://doi.org/10.22201/cimsur.18704115e.2022.v17.570

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