Artículos

Estudios Fronterizos, vol. 21, 2020, e053

Dimensiones tradicionales y emergentes de la seguridad fronteriza del extremo norte de Chile

Traditional and emerging dimensions of border security in the far north of Chile

Cristian Ovando^a ^* https://orcid.org/0000-0001-8820-0258
Gonzalo Álvarez^a https://orcid.org/0000-0002-5801-8997
Sergio González Pizarro^b https://orcid.org/0000-0001-5514-5184
Luis IturraValenzuela^c https://orcid.org/0000-0002-0892-5214

^a Universidad Arturo Prat, Instituto de Estudios Internacionales, Iquique, Chile, correos electrónicos: covando@unap.cl, goalvarez@unap.cl.

^b Universidad Santo Tomás, Facultad de Ciencias Sociales y Comunicaciones, Escuela de Psicología, Iquique, Chile, correo electrónico: sergiogpizarro@gmail.com

^c Universidad Arturo Prat, Instituto de Estudios Internacionales, Fundación para la Superación de la Pobreza, Chile, correo electrónico: luis.an.iturravalenzuela@gmail.com

^* Autor para correspondencia: Cristian Ovando. Correo electrónico: covando@unap.cl

Recibido el 5 de mayo de 2020.
Aceptado el 18 de agosto de 2020.
Publicado el 24 de agosto de 2020.

CÓMO CITAR: Ovando, C., Álvarez, G., González, S. & Iturra, L. (2020). Dimensiones tradicionales y emergentes de la seguridad fronteriza del extremo norte de Chile [Traditional and emerging dimensions of border security in the far north of Chile]. Estudios Fronterizos, 21, e053. https://doi.org/10.21670/ref.2011053

Resumen:
Este artículo indaga en los supuestos por los cuales es construida la agenda de seguridad fronteriza en el extremo norte de Chile y en algunas de sus consecuencias previsibles. Estos supuestos se centran en la vigencia de amenazas tradicionales y en su superposición con elementos de seguridad renovada, catalogados como amenazas transnacionales. Con base en una serie de entrevistas y discusiones con académicos y tomadores de decisiones realizadas en 2019, se determina que prevalecen interpretaciones que consideran las relaciones fronterizas como un campo propio de la seguridad, aunque de manera incipiente se comienzan a considerar discursos referidos a dinámicas cooperativas transfronterizas.
Palabras claves: seguridad fronteriza, geopolítica, securitización, extremo norte de Chile, frontera.

Abstract:
This article investigates the assumptions by which the border security agenda in the extreme north of Chile is constructed and some of its foreseeable consequences. These assumptions focus on the validity of traditional threats and their overlap with elements of renewed security, classified as transnational threats. Based on multiple interviews and discussions with academics and decision makers in 2019, it is determined that interpretations that consider border relations as a security field prevail, although they begin to consider speeches referring to cooperatives cross-border dynamics in an incipient way.
Keywords border security, geopolitics, securitization, far north of Chile, border.

Introducción

En la frontera del extremo norte de Chile coexisten diversos fenómenos sociales, políticos, culturales, económicos, entre otros, asociados a las dinámicas locales y transfronterizas, históricas y contemporáneas, de quienes habitan esos espacios (González, 2006). No obstante, más allá de estas interacciones, tradicionalmente la agenda del Estado de Chile hacia esa región se ha concentrado en el ámbito de la seguridad (Troncoso, 2017; García Pinzón, 2015a, 2015b). En la actualidad, en estas iniciativas se entremezclan elementos tradicionales y renovados, asociados, en el primer caso, a conflictos interestatales decimonónicos, y, en el segundo, a la emergencia de diversas amenazas transnacionales como el narcotráfico y el contrabando.

Si bien la literatura especializada chilena ha constatado ampliamente estos fenómenos tradicionales y emergentes (Ghisolfo Araya, 1989; Santis, 1998; Garay, 2005; Griffiths, 2009), en la agenda de seguridad ha prestado menos atención a analizar desde dónde provienen sus fundamentos ideacionales. Así, desde una perspectiva crítica, este artículo tiene por objetivo indagar en los supuestos por los cuales es construida la agenda de seguridad fronteriza en el extremo norte de Chile, a la vez que busca explorar cuáles son las consecuencias de la aplicación de ciertas políticas inspiradas en dichas premisas.

Para lo anterior, el artículo analiza cómo han contribuido tanto las amenazas tradicionales como las emergentes. Por un lado, se desarrolla la hipótesis de que las amenazas tradicionales se han construido en torno a una visión histórica dominante ─y todavía presente─ de geopolítica clásica (Ghisolfo Araya,1989; Podestá, 2004; Carvajal, 2007), que se expresa a través de categorías asociadas al interés nacional, a la soberanía e integridad territorial. Por otro lado, se conjetura que las denominadas amenazas transnacionales de carácter emergente como el narcotráfico, el contrabando, el tráfico de personas, entre otras, que se presentan en el extremo norte del país (Griffiths, 2009; Troncoso, 2017), han sido promovidas por discursos securitizadores dirigidos desde el poder central del Estado y las fuerzas armadas, quienes observan estos territorios como espacios vacíos y sin un control gubernamental efectivo.

Entre las principales consecuencias advertidas con respecto al predominio de una agenda de seguridad, inspirada en los supuestos señalados, se observa cierta divergencia con otras miradas centradas en las posibilidades del desarrollo endógeno de las franjas fronterizas, las que no obstante se comienzan a considerar en la discusión académica. Estas se inspiran de categorías tales como la autodeterminación de los pueblos indígenas, de fronteras culturales, movilidad, entre otras, que ponen acento en las comunidades locales que habitan las fronteras y que son afectadas por las políticas de seguridad.

Para indagar en los supuestos señalados, este trabajo se concentró en una metodología cualitativa basada en entrevistas semiestructuradas y en el desarrollo de talleres de discusión, de los cuales se desprenden una serie de categorías tales como: zonas extremas, fronteras interiores, narcotráfico, contrabando, fronteras calientes, zonas grises, fronteras culturales, autodeterminación, comunidades, entre otras. De estas instancias de diálogo, analizamos tendencias, a veces en pugna, que se desprenden de una serie de discursos. Esta aproximación metodológica denominada articulación de categorías (Weldes, 2009) consiste en el proceso por el cual el significado, a partir de materiales culturales y recursos lingüísticos, es creado y fijado mediante el establecimiento de cadenas de connotación entre elementos discursivos detectados, que se van asociando; o, de otra forma, se van trenzando (Dalby, 1990). Este proceso implica la combinación de recursos lingüísticos para producir representaciones del mundo contingente y contextualmente específicas (Vitelli, 2011). Este último elemento nos permite indagar en los supuestos ideacionales de los preceptos geopolíticos y la construcción de amenazas hacia la frontera norte, a través de analizar diferentes discursos que intervienen en la creación de estrategias geopolíticas hacia este territorio, y cómo se van trenzando estos para dar lugar a ese escenario de la securitización. En concordancia con Dalby (1990), el análisis se detiene en las vinculaciones que tiene el discurso político referido a temas en torno a políticas de defensa y a la forma en que los hacedores de la política perciben las amenazas que afectan en parte a la concreción de objetivos del Estado.

Esta contribución se centra primero en abordar algunas de las principales teorías que explican el surgimiento de amenazas a la seguridad. A continuación, abordamos, desde este mismo debate, la definición de amenazas en los espacios fronterizos, particularmente en el extremo norte de Chile. Enseguida, se detalla y analiza el resultado de las entrevistas y talleres en que participaron actores claves de la academia chilena vinculados a los estudios de seguridad. Finalmente, estas entrevistas son cotejadas con la discusión resultante del marco teórico expuesto.

Aspectos teóricos

La problemática de la seguridad desde premisas clásicas: algunas variantes realistas y geopolíticas

Autores como Van der Pijl (2016), han señalado que la disciplina de las relaciones internacionales es un campo securitizado, donde el problema de las múltiples amenazas a la seguridad se ha encontrado presente desde sus orígenes. Los supuestos realistas, centrados en el conflicto inherente a la naturaleza humana, han existido desde pensadores como Thomas Hobbes o Nicolás Maquiavelo, pasando por el predominio del paradigma realista en las relaciones internacionales, durante la primera parte del siglo XX (Morgenthau, 2005), hasta los supuestos del neorrealismo defensivo y ofensivo que han predominado desde la década de 1970 (Walt, 1985; Mearsheimer, 2014).

De manera muy sintética, las variantes realistas se definen por el poder que un Estado posea o esté en capacidades de adquirir, junto con destacar su habilidad para sortear la anarquía vía balance u otras estrategias, mientras que sus amenazas se entienden a partir de una posición vulnerable en las relaciones de poder o en la estructura de equilibrio (Walt, 1985). Para una de sus vertientes, el equilibrio de amenazas, si bien los Estados se preocupan por su propia seguridad, no lo hacen contra el predominio de un poder, sino contra el predominio de amenazas para su seguridad (Walt, 1985).

De acuerdo con esta variante del neorrealismo, lo que primaría en el sistema internacional sería el equilibrio de amenazas, alcanzándose a través del acercamiento de las unidades políticas más débiles a los respectivos núcleos de poder, y en donde el comportamiento estatal es una respuesta a las amenazas que provienen de otros Estados. Estas últimas resultan de una combinación de factores (Walt, 1985), donde es clave, pero no exclusiva, la proximidad geográfica. En términos prácticos, se trata de países que, por ejemplo, comparten fronteras y rivalidades fronterizas históricas.

Las amenazas interestatales también son preocupación central de la geopolítica clásica (Nogué & Font, 2001). Para esta perspectiva, el posicionamiento territorial es lo que determina las cualidades geopolíticas que un país posea (Cabrera, 2019), ante lo cual sus premisas se concentran en la expansión territorial de los Estados a costa de otras unidades políticas adyacentes, que pone de relieve la frontera como espacio problemático sujeto a amenazas múltiples, dada la contigüidad territorial con otras entidades estatales que persiguen propósitos similares (Buzeta, 1978).

Para los realistas, desde una perspectiva material, el territorio se considera como un elemento determinante en la adquisición de poder. Por lo tanto, la relación entre realismo y geopolítica, pese a que tengan un propósito diferente, vinculan preceptos para llegar a sus objetivos similares (Cabrera, 2019). En efecto, si el realismo se centra en la obtención de poder como una manera de proteger unidades políticas en el marco de la anarquía internacional, la geopolítica profundiza en cómo la ubicación espacial de los países, las regiones y los recursos, influyen en decisiones de política exterior (Cabrera, 2019).

Geopolítica crítica y la construcción social de amenazas

Si bien la tendencia actual ha sido considerar la perspectiva amplia de la seguridad (Buzan et al., 1998), los paradigmas clásicos como la geopolítica todavía persisten, sobre todo en términos de las prácticas políticas hacia las fronteras del Estado (Carvajal, 2007). Inclusive, el argumento geopolítico clásico, asociado al conflicto interestatal y a la amenaza militar, ha sido recurrentemente utilizado como discurso securitizador (esto se profundiza en el apartado siguiente).

La geopolítica crítica, en cambio, dentro de sus aristas, genera explicaciones en torno a los distintos discursos territoriales y sus representaciones (Cairo, 1993; Ó Tuathail & Dalby, 1998), para así poder conocer y ponderar los elementos subyacentes que se encuentran, especialmente, en el discurso oficial sobre un espacio territorial (Agnew, 2006). Desde esta arista crítica, el entretejido entre seguridad y geopolítica se encuentra dentro de un plano imaginario de los agentes estatales e intelectuales afines, quienes asumen estrategias para abordar las amenazas percibidas (Cabrera, 2017).

Esto quiere decir que estadistas, analistas e intelectuales afines a agencias estatales, en tanto portadores de un discurso oficial, acceden a una realidad particular acontecida en las fronteras sin mediar, u omitiendo sus representaciones particulares o significados de la misma. En concreto, consideran per se que toda frontera es insegura, al considerarse como un espacio adyacente al caos internacional o a un espacio problemático sin control del Estado (Benedetti, 2018). De esta manera, las fronteras del Estado son concebidas como una realidad objetiva e inmutable, como una entidad reificada o separada de las prácticas y discursos particulares que las producen y mantienen.

En ese sentido, los discursos configuran un saber instrumental a los intereses doctrinarios del Estado, que promueven, por ejemplo, ideas sobre la configuración del espacio y la cultura nacional como un todo homogéneo, que permite un mayor control sobre las áreas consideradas problemáticas, como es el caso de las fronteras. Esto, al imbricarse con la problemática de la seguridad, se traduce en legitimar el despliegue de dispositivos materiales y simbólicos sobre los procesos sociales y políticos percibidos intersubjetivamente como amenazas.

En consecuencia, desde estas aproximaciones críticas a la geopolítica tradicional (Gómez de Ágreda, 2010; Figallo, 2003), se pone en entredicho que los problemas propios de las fronteras deban abordarse como una realidad objetiva y estática, desde el supuesto de que las amenazas a los Estados son “autoevidentes”, es decir, deducidas por la sola posición geográfica en que se ubican las fronteras, como causa determinante de su condición de vulnerabilidad y subestimando evidencias de un caso de estudio particular (Weldes, 2009). Dentro de esta crítica surge la idea del Estado antropomorfizado o con capacidad de agencia, pues no se define con propiedad quien enuncia y define la amenaza a la seguridad, salvo el mismo Estado, entendido como una autoridad unívoca que se corresponde con la nación, con una identidad homogénea y un único conjunto de intereses (Weldes, 2009).

En síntesis, desde estas corrientes críticas, las amenazas que afrontan los Estados son cuestiones de interpretación, no amenazas generales como profesa la geopolítica tradicional. Además, en su definición amplia, la variante clásica omite, entre otros aspectos, los procesos sociales que ocurren dentro de las sociedades; por ejemplo, sociedades regionales cercanas a la frontera. Procesos que pueden ser mediados institucionalmente, internacionalmente e inclusive en el ámbito informal.

En efecto, cuando Ó Tuathail (1996) problematiza el “campo semántico” de la geopolítica, al señalar que la geopolítica crítica no se contrapone a la clásica; explica que, en definitiva, él no está proponiendo fundar nada nuevo sino “criticar” la rigurosidad de un discurso/relato oficial, que suele ser una herramienta de poder en sí misma. No obstante, la crítica se puede profundizar. En primer lugar, para nuestro caso, a partir de desentrañar o deconstruir (Ó Tuathail, 1996) la frontera norte como problema complejo: informal, transnacional y multilateral, y no solo como representación subjetiva oficial. Podemos explorar, en términos más amplios, en qué medida las dinámicas globales presentes en este territorio como conjunto afectan a la concepción de las políticas públicas del Estado chileno. ¿Desentrañar cómo? Al profundizar en algunos cambios contextuales ocurridos en el territorio y que inciden en que el propio Estado chileno esté modificando sus posiciones en los últimos años. Por ejemplo, a través de la suscripción de compromisos multilaterales en materia de protección de derechos humanos de grupos originarios presentes en la frontera¹ y sus alcances (Álvarez et al., 2020). Otra consideración surge a partir de tomar en cuenta otras formas de poder que compiten y/o conviven con el Estado chileno en la frontera. Estos puntos se tratarán más adelante.

Securitización de la agenda

Otra de las aristas relevantes en el ámbito de la seguridad trata de la instrumentalización política y académica de temas específicos que no necesariamente constituyen amenazas objetivas o problemas de seguridad tradicionales, como los conflictos interestatales.

Desde perspectivas como la Escuela de Copenhague (Buzan, 1993; Waever, 1995; Buzan et al., 1998) se plantea, por un lado, que la seguridad en general va más allá de los aspectos militares y/o los conflictos interestatales tradicionales, e incorpora también las dimensiones social, política, económica y medioambiental. Por otro, se advierte que los conceptos de seguridad y amenaza también pueden ser utilizados como discurso político, que responden a actores e intereses puntuales, los cuales pueden identificar determinados temas y transformarlos en problemas de seguridad, es decir, ser “securitizados” (Waever, 1995).

Al considerar que la securitización conlleva a que diversos elementos ─políticos y sociales─, no necesariamente militares ni objetivos ─poder militar─, son susceptibles de transformarse en una amenaza, se hace necesario indagar en los factores que explican este fenómeno. La amenaza en este sentido no es producto de evaluaciones objetivas, sino que responde a estructuras y procesos históricos, donde las élites o los actores relevantes identifican determinados problemas como problemas de seguridad, los cuales responden a diferentes discursos y significados, y que, a la larga, determinan la agenda política en este ámbito (Waever, 1995; McDonald, 2008; Tickner, 2008; Verdes-Montenegro, 2015, 2016). Además, al tener en cuenta el amplio rango de elementos que pueden ser identificados como objetos de seguridad, el contexto en que se desarrollan también resulta relevante, en función de que una determinada amenaza puede que sea más o menos sensible para un sector particular de la población (Buzan, 1993; Buzan et al., 1998).

Esta perspectiva, como toda teoría crítica, indaga en el carácter ambiguo e intersubjetivo del concepto de seguridad, al enfocarse particularmente en los procesos que transforman un determinado fenómeno en un problema de seguridad, lo cual implica a quién(es) emite(n) el discurso securitizante, y qué y quién es securitizado (Orozco, 2006; Pérez de Armiño, 2007, 2013; Verdes-Montenegro, 2015). En este caso, se trata de regiones fronterizas, objetos de atención preferente del Estado, representadas como espacios desconectados del centro político, y ante lo cual se argumenta la necesidad de realizar intervenciones para otorgar protección a la población local y velar por la integridad del territorio amenazado.

La seguridad fronteriza en el extremo norte de Chile desde las distintas aproximaciones teóricas

La problemática de la seguridad en las franjas fronterizas se ha vuelto imprescindible en las relaciones internacionales contemporáneas. Luego de los acontecimientos del 11 de septiembre, que marcaron tanto el interés como el giro en el debate en este campo (Van der Pijl, 2016), la disciplina comienza a centrarse en las amenazas al Estado provenientes de estas zonas complejas, foco de amenazas. Lo anterior ha abierto el debate acerca de quién debe definir y cautelar los problemas emergentes presentes en las franjas fronterizas, en el que prevalece una mirada estadocéntrica.

Dentro de otras aristas de este fenómeno, también se ha retomado el interés en la percepción de amenaza presente en las fronteras, debido al aumento de las denominadas “nuevas amenazas” transnacionales y/o transfronterizas (Griffiths, 2009). Complementariamente, la constatación de que la mayoría de los trabajos abocados a la triple frontera paradigmática de Sudamérica ─entre Paraguay, Brasil y Argentina─ se hayan centrado en su creciente criminalidad transfronteriza (Bello, 2013; Riquelme-Rivera et al., 2019) ha incidido en el tratamiento de las restantes, colmando el campo semántico y posibilidades de abordaje académico de estos espacios complejos. Cabe destacar que en este estudio precisamente confluyen tres países en la frontera norte: Chile, Perú y Bolivia (Troncoso, 2017), (Figura 1 y Figura 2).

Figura 1. Mapa de triple frontera norte de Chile antes de la guerra del Pacífico

Fuente: Amilhat Szary, 2016, p. 66.

Figura 2. Mapa definitivo de triple frontera norte de Chile después del Tratado de 1929

Fuente: Amilhat Szary, 2016, p. 68.

En el caso de las fronteras del Cono Sur, y en particular en Chile, además, se expresa la superposición entre el dilema de las amenazas tradicionales, derivadas de cuestiones territoriales como litigios fronterizos pendientes (Fuentes, 2008; Troncoso, 2017; García Pinzón, 2015a, 2015b), y las nuevas, derivadas de cuestiones como el aumento del contrabando y el narcotráfico, entre otros flujos negativos presentes en estas zonas geográficas denominadas zonas grises, espacios vacíos o de escaso poblamiento (Griffiths, 2009, 2017; Carvajal, 2007).

Esta conjetura es plausible de sostener dado que, en un sector de la academia chilena más afín a las agencias del Estado, perdura el discurso geopolítico clásico. Su argumento expresa que “la relación espacios vacíos y estructura demográfica débil o regresiva, como la que presenta Chile, es susceptible de conflictos” (Carvajal, 2007, p. 64). En la práctica, esto se manifiesta, por un lado, en la persistencia de la percepción de amenazas en torno a rivalidades fronterizas o su instrumentalización (Fuentes, 2008; Leyton, 2005; Correa, 2016; Troncoso, 2017). Por otro, esta influencia puede interpretarse desde la perspectiva de la securitización (Waever, 1995; Tickner, 2008; Orozco, 2006, 2008), a partir de las nuevas amenazas construidas por los gobiernos latinoamericanos, que en ocasiones recurren a ellas como una forma de preservación del poder ante reiteradas crisis de gobernabilidad en la región (Tickner, 2008), pese al cambio de contexto de posguerra fría y conflictividad interestatal.

En estos casos, las disputas de fronteras siguen constituyendo una ocasión para la reafirmación de la “solidez” de los Estados, consagrando la soberanía y la autoridad (Cairo & Lois, 2014). También, ante las debilidades de los gobiernos de la región y los reiterados litigios vecinales, “las referencias a la unidad nacional parecen sustanciarse en las fronteras” (Cairo & Lois, 2014, p. 61). Como lo son las demandas a Chile ante la Corte Internacional de Justicia por Perú (2011) y Bolivia (2013), en donde reiteradamente las autoridades, en ambos casos, apelaron a la unidad nacional ante incidentes surgidos en el marco de estos litigios.

Aunque dentro de la disciplina se planteó insistentemente en la llegada de la globalización y que la interdependencia creciente de las sociedades llevaría a presenciar la perforación y porosidad de las fronteras (Ohmae, 1993), otras perspectivas han advertido sobre la acentuación de las políticas de cierre y contención fronteriza en distintas latitudes, dado el escenario de proliferación de nuevas amenazas (Garduño, 2003; Shamir, 2005). Aquello tensiona los intereses del Estado y los abordajes académicos, manifestándose discursivamente desde los enunciados gubernamentales, como hemos reparado.

Categorías entrelazadas en torno al debate sobre la seguridad en la frontera norte

La frontera norte de Chile se destaca por el componente histórico y cultural que lo distingue del resto del país, principalmente por configurarse como un espacio donde predominan conexiones transfronterizas históricas y actuales, encabezadas por autoridades locales y comunidades fronterizas (Castro, 2005; González, 2006, Ovando & Álvarez, 2011), junto a la presencia de la cultura aymara ancestral que habita y transita su franja fronteriza cotidianamente² (Garcés & Moraga, 2016; Álvarez et al., 2020) y por su anexión tardía al territorio chileno luego de la guerra del Pacífico o guerra del Salitre a partir del Tratado de Ancón en 1883.

La franja fronteriza con Bolivia sería zanjada con el Tratado de Paz y Amistad de 1904 y, posteriormente, en 1929 se establecería la frontera chilena-peruana con la repartición de las provincias cautivas de Arica y Tacna (González, 2008). Pese a estos tratados, Chile ha mantenido litigios fronterizos con ambos países, siendo resueltos el sostenido con Perú y Bolivia a través de la Corte Internacional de Justicia de La Haya (CIJ).

Por otra parte, el norte de Chile está caracterizado por ser un territorio periférico, ubicado a 2 000 kilómetros de distancia de la capital del país, lo que, entre otros factores, posibilita la consideración de este espacio como un territorio desarticulado o desconectado del Estado central, y en el que predominan fronteras interiores. Estas zonas se describen como espacios de baja densidad poblacional, escasa presencia del Estado y alta fragilidad geopolítica, territorios coincidentes con las regiones extremas (Correa, 2013).

Con todo, en términos heurísticos, en este territorio operaran tres legitimidades según sus respectivos actores: a) los Estados involucrados; b) los agentes subnacionales, gobierno regional, municipios y otros actores sociales; y, c) la población indígena aymara (Cornago, 2016). Sin embargo, dada la particularidad de la región fronteriza, es el primero el que impone su legitimidad a los otros, cuyo discurso se expresa en torno al carácter problemático del espacio fronterizo, sumado a las nuevas dinámicas transgresoras a la frontera y que son comprendidas como nuevas amenazas en la seguridad.

Realizado este escueto diagnóstico de la situación fronteriza del norte de Chile, a continuación, profundizamos en algunas categorías que dan cuenta del debate sobre la frontera norte, a partir de rastrear, interpretar y entrelazar (Dalby, 1990) el significado geopolítico que se infiere del contenido de una serie de entrevistas y debates realizados en un taller que reunió a especialistas y tomadores de decisiones.³

A propósito de las posibles consecuencias de un fallo favorable hacia Bolivia en la Corte Internacional de la Haya,⁴ un académico de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE),⁵ organismo dependiente del Ministerio de la Defensa Nacional de Chile, expresa preocupación si resultase favorable al vecino país esta decisión judicial. Al respecto detalla los aspectos de una nueva política hacia las fronteras, que entrelaza tanto amenazas tradicionales como nuevas presentes en la frontera norte:

Estamos ad portas del fallo de La Haya (…) Y resulta que ese fallo eventualmente podría instar a negociar algo u obligar a negociar algo pero que involucre sentarse, podría, ojalá que no, pongamos una hipótesis que tiene cierta verosimilitud, y eso sí se podría suponiendo un enclave para solucionar. Qué pasa más allá del tema de soberanía, qué pasa con este tema que estamos discutiendo [narcotráfico]. Si se le da cierta facilidad en un enclave y qué pasa con nuestra seguridad precisamente por lo que estamos discutiendo. O sea que el fallo de La Haya no tiene solamente un componente de carácter de soberanía territorial que podría entrar a cuestionarse en Chile o podría ser afectada en algún sentido aunque sea funcional aunque sea a nivel de enclave a nivel de condominio lo que sea, sino que detrás estaría este otro problema que es más grave todavía, o sea el eventual arreglo con Bolivia de algún tipo aunque sin afectar la soberanía o cortar el país también puede afectar muchísimo por lo que se está discutiendo aquí (…), por eso que quise intervenir ahora que el tema de seguridad y el tema de narcotráfico puede complicarse mucho frente a una eventual mesa de negociaciones con Bolivia en algún sentido.

Otra arista de las problemáticas de la franja fronteriza norte hace referencia al uso de la categoría espacio vacío y su concatenación con el narcotráfico. Se refiere a la ocupación efectiva de los espacios vacíos que proliferan en la frontera norte y que, siguiendo la narrativa de las nuevas amenazas, son llenados por otros actores (flujos negativos). Al respecto una investigadora de la ANEPE⁶ destaca la escaza presencia estatal en aquellos espacios y sus consecuencias: “También el problema de la droga y la delincuencia organizada se asocia cuando se suceden estos espacios que quedan vacíos en zonas como la de nuestro norte chileno”. En la misma instancia, sobre el rol de las políticas públicas hacia las fronteras vacías o desprovistas de población relevante se sentencia categóricamente: “Hay situaciones que precisamente son la falta de Estado o la falta de servicio, que es lo que genera que la droga se encuentre en el seno de familiares o principalmente los carteles que reemplacen al Estado en el sentido de proporcionar servicios de diferente tipo”.

Sobre una tercera dimensión de análisis, la misma académica hace referencia a la influencia negativa de los factores geográficos que padece la frontera chilena ─en clave geopolítica clásica─ y cómo se concatena este precepto con la discusión de las amenazas emergentes, particularmente el narcotráfico:

Sobre la situación del norte y el narcotráfico, claro tenemos de vecino (…) a dos de los mayores a nivel americano, Colombia, Perú, Bolivia, productores de coca, nosotros tenemos a los últimos dos (…), me pregunto qué rol va a jugar Chile hoy en adelante en la geopolítica de las drogas, ya no como un país de tránsito sino como un país de destino, es como la maldición de la geografía a [lo] que me refiero con ello de que Chile está mirando hacia estos países (…). Y empieza a formar un rol más activo y eso puede también eventualmente profundizar el problema. Lo estoy dando como una probabilidad, no lo estoy dando por sentado (…) organizaciones criminales lo digo con mucho cuidado, repito, no es mi fin criminalizar a la migración aquí.⁷

Otro elemento mencionado al inicio de este trabajo, de suma relevancia para abordar la tendencia a la securitización de los fenómenos fronterizos, se refiere a que, al diagnosticar las amenazas presentes en la frontera del Norte Grande de Chile, se tiende a equiparar las realidades descritas por las categorías fronteras interiores y zonas grises azotadas por narcotráfico o las denominadas áreas sin ley, siguiendo la discusión que predominó en la academia sudamericana, a propósito de la triple frontera emblemática de Paraguay. Al respecto un profesor de geopolítica en entrevista señala:

Cuando recién se rearticuló la noción de triple frontera ─y que fue a causa de Brasil, Argentina y Paraguay─, la connotación de triple frontera fue siempre negativa, fue siempre que era un foco de oportunidades para la expansión del terrorismo, del tráfico de estupefacientes, del comercio ilegal, del lavado de activos (…), mira lo que se llegó a decir, de la posible presencia de tráfico de elementos radioactivos, de todo eso se habló, y yo creo que se habló sin mucho fundamento (comunicación personal con profesor de la Universidad de Santiago, realizada el 15 de mayo de 2018 en Santiago de Chile).

Continúa el análisis con la descripción de la necesidad de reflejar la triple frontera desde una geopolítica del desarrollo, en contraposición a la mirada securitizadora de la misma (siguiendo la frontera emblemática de Paraguay), a la que se adhirió la academia sudamericana de manera acrítica. Desde la concatenación de categorías se refleja que lo que predomina es la denominada tesis catastrofista de la triple frontera:

O sea, hoy día la idea de triple frontera tiene más que ver con oportunidades de negocios, como mejorar el flujo circular, de posibilidades y miradas distintas. Yo también creo, hubo una responsabilidad, entre comillas, ¿no?, porque fue una responsabilidad inadvertida del sector académico, que en algún momento siguió una serie de, las que yo llamo, las tesis catastrofistas, que las triples fronteras necesariamente iban a ser una especie de eclosión de la soberanía nacional, y porque eran eclosión de la soberanía nacional se presentaban áreas sin ley, porque, claro, en un momento dado, el modelo de área sin ley fue justamente Paraguay (comunicación personal con profesor de la Universidad de Santiago, realizada el 15 de mayo de 2018 en Santiago de Chile).⁸

Una importante discusión sobre este tema profundiza el entrevistado, se trata de lo concerniente a si los enfoques teóricos geopolíticos sobre la frontera se reflejan en las estrategias geopolíticas chilenas hacia la frontera norte. Habría dos enfoques en pugna, el de las oportunidades y el de las amenazas:

Hoy día, no sé si hay una geopolítica del desarrollo que esté vinculado a esto. Yo creo que como geopolítica no se ha desarrollado, pero, sí diría yo, que la geopolítica nacional, y otras también, están mucho más receptivas al enfoque de oportunidades, que al enfoque de amenazas, que en algún momento fue el dominante. O sea, cuando tú hablabas de triple frontera te imaginabas relojes hechizos, cedés falsificados, remisión de platas a Hezbolá, todas cosas que siguen existiendo, pero que hoy día están medidas de forma más realista (comunicación personal con profesor de la Universidad de Santiago, realizada el 15 de mayo de 2018 en Santiago de Chile).

Al seguir con el argumento recién recogido, el referido a la securitización de las miradas de la frontera por analogía con la triple frontera emblemática del Paraguay, en el taller de la ANEPE se señala, en cuanto a la amenaza del narcotráfico en América Latina y particularmente en el caso chileno, el efecto del desarrollo de una economía en torno a mercados lícitos en la frontera norte de Chile, esta vez haciendo referencia al caso mexicano:

Hablamos del tema de México y siempre me decía: ustedes preocúpense, los chilenos, porque ustedes están en una zona compleja y nosotros creemos que para ustedes el tema va a ir en aumento, se va a complejizar más, lo conversé por primera vez de México también y me indicaba lo mismo. Entonces esa consciencia del problema yo creo que es un aporte que nosotros podemos dar de la gravedad que puede llegar a tener (…). Y bueno, ahí tú hablabas de una economía, que en la raíz del problema está el tema de la economía. Mientras exista una economía que sustente esto, que incentiva la distribución de droga, esto va a seguir para adelante, no va a disminuir (comunicación personal con profesor de la Universidad de Santiago, realizada el 15 de mayo de 2018 en Santiago de Chile).

Finalmente, un tema de relevancia para este trabajo, que contribuye a problematizar los dilemas geopolíticos que se exponen en las fronteras y sus abordajes académicos, consiste en el debate sobre dejar de pensar el Estado como una autoridad unívoca, con una identidad homogénea y un único conjunto de intereses de Estado hacia la frontera; es decir, superar el uso de categoría Estado antropomorfizado como si fuera una entelequia. Un informante clave de la ANEPE apela a la geopolítica crítica⁹ al referirse a la pluralidad de visiones y procesos internacionales presentes en la frontera norte, que irradian hacia los países vecinos, y destaca a la cultura aymara como habitante de la misma y que expande su propia visión sobre la frontera a partir de sus demandas locales inspiradas en la autodeterminación de los pueblos:¹⁰

Entonces, no es de extrañar que hoy en día digan: “bueno, el Estado nos tiene abandonados, entonces creemos nuestra propia organización, queremos autodeterminación”, y la explicación viene precisamente por los escritos que tienen Preciado y Cairo (…) y que son muy interesantes, porque uno empieza a observar que este fenómeno ocurre, no como es tradicional, desde el Estado hacia abajo, hacia la persona, aquí nace desde la persona, incluso bottom up, desde la persona, va a las familias, pasa por las comunidades, y eso se va expandiendo, y con la palabra, hay una palabra geopolítica que es (…) irradiando ese poder, y esa influencia, y que también ocurre en la cultura muy fuertemente: hay tres elementos que son súper importantes que uno debe observar, pero desde la comunidad, de aquí no sacamos nada, uno debe ir a la comunidad, y ver qué pasa, cómo las distintas comunidades tienen miradas similares o divergentes, cómo al otro lado del límite ocurre lo mismo: los aymaras, qué es lo que ocurre, los intercambios que se producen.¹¹

Esta mirada del académico de la ANEPE destaca los procesos sociales que ocurren dentro de las sociedades regionales cercanas a la frontera y los distintos actores que discuten sobre el contenido particular del interés del Estado, ya sean funcionarios representantes de las cancillerías, sociedad civil, habitantes de la frontera, entre otros actores. En suma, desagrega el Estado por escala, un esfuerzo clave para abordar la complejidad de las fronteras. Aunque sin perder la centralidad del Estado, dada las amenazas emergentes presentes en la frontera:

Hoy en día, las cosas han cambiado por efecto globalizador, etcétera (…) y ha cambiado porque la gente, las personas también han tomado protagonismo, por lo tanto, los fenómenos que ocurren en la macro-zona norte, en que no debemos olvidar que tenemos dos triples fronteras ahí, una que es más bien caliente, y otra que no es tanto, pero que normalmente uno lo ve tan alejada desde aquí [palabras ininteligibles] entonces este fenómeno es súper importante, y lo que yo decía, es muy importante para empezar a explicar lo que está ocurriendo realmente a partir de las comunidades, eso es, a mi modo de ver, sumamente importante, relevante que la mirada del Estado tiene que ser complementaria con ellos, de manera de ganarlos, y no que se nos quieran ir el día de mañana, metan su autodeterminación y hagan su raíz aparte.¹²

Con todo, esta mirada define con mayor amplitud distintas dimensiones propias de la frontera, revelando quién enuncia y define la amenaza a la seguridad y los distintos intereses en pugna en la frontera, sobre todo si tenemos en cuenta la presencia Aymara en este territorio. Al respecto dos consideraciones finales recogidas en el taller señalado. La primera enunciada por un académico de ANEPE sobre quienes definen la frontera como imaginario, siguiendo la idea de conocimiento situado:

Y yo hablo desde la historia, que es una mirada diferente a esta. Dentro de este concepto, la frontera es movible (...), tenemos que hablar de fronteras políticas, fronteras económicas, fronteras culturales. Entonces, mi duda es la siguiente: podemos hacer un modelo, desde la Región Metropolitana, para solucionar los problemas del Norte de Chile, o es mejor hablar, ¿no es cierto?, que las fronteras deben definirlas (estoy hablando de fronteras culturales, por ejemplo, fronteras o pasos fronterizos), deben definirlas, los que viven, los que tienen conocimiento de la situación, porque: ¿cómo vamos a cambiar el hábito de los aymaras que tienen, por ejemplo, en el norte, de Pisiga a Choque, y de Pisiga a Bolívar, ese paso natural?¹³

Y la profesora del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile señala una última precisión referida a qué rol juegan las comunidades locales en estos nuevos debates en donde se cruzan los discursos sobre las nuevas amenazas, la soberanía efectiva y la autodeterminación de los pueblos; elementos que dan cuenta de las complejidades de las fronteras contemporáneas y particularmente de nuestra frontera de estudio:

supongamos que las comunidades locales consideran que ese paso está dentro de sus costumbres (…), es decir, es ilegal, o sea habría que hacer todo un juego, o un ejercicio para compatibilizar esas zonas, porque es la manera, porque si le interesa ejercer el poder, de manera que, es propio de ese espacio. Esto es preocupante, porque nosotros hemos visto en el Norte Grande ciertos movimientos que apuntan a la dirección de la libre determinación de los pueblos, o que apuntarían hacia la libre determinación de los pueblos. Entonces, la soberanía efectiva sobre la frontera, ¿cómo la puedes mantener? A mi juicio, con una respuesta desde el Estado que tiene que ver con una autoridad empoderada. En ese sentido, a ley de fortalecimiento a la regionalización me parece una respuesta un poco pobre. Pero, ese sería mi aporte, es decir, mirar, también, la frontera como ejercicios de poder que es integridad territorial, tensión, gobierno. ¹⁴

Conclusiones

En la frontera del Norte Grande de Chile coexisten diversos fenómenos asociados a amenazas tradicionales y emergentes. Es el caso del problema del contrabando y el narcotráfico, elementos propios de la agenda fronteriza rutinaria o habitual, que han ido vinculándose en parte con los litigios fronterizos, al punto que los entrevistados avizoran el veredicto judicial sobre la misma como una amenaza potencial.

Específicamente en el ámbito analizado, ligado a la seguridad de las fronteras, se advierte una tendencia hacia la securitización del discurso hacia esta zona del país, superponiéndose la agenda de las “amenazas tradicionales” con aquella vinculada a las denominadas “amenazas emergentes”. Este vínculo se infiere a partir de la concatenación de categorías que se desprenden de las transcripciones de entrevistas y talleres, que refleja el contenido de la securitización del debate sobre las fronteras, lo que permite inferir cómo se realiza la construcción de amenazas hacia la frontera norte y sus estrategias geopolíticas hacia este territorio, pero se agrega el nuevo componente de las demandas ancestrales amparadas en la autodeterminación de los pueblos que habitan esta frontera. Consideramos que este cruce de discursos es uno de los elementos novedosos de esta investigación.

Por un lado, en cuanto a las amenazas tradicionales se observa la revitalización de controversias decimonónicas, ligadas a cuestiones territoriales en el ámbito fronterizo, que se reflejan claramente en la relación de Chile con Bolivia. En este caso, predomina una tendencia a securitizar la agenda fronteriza del Norte a partir de una perspectiva de posibles escenarios postfallo. Si bien en parte no consideran, omiten y son contradictorias con las dinámicas y prácticas locales ─por ejemplo, paradiplomáticas y étnico-culturales─ de la región en cuestión, algunos discursos recogidos en el taller “La evolución de la geopolítica chilena ante los problemas fronterizos del Norte Grande” dan cuenta decididamente del alcance político de esta nueva arista.

Por otro lado, respecto de las amenazas emergentes, asociadas al aumento del contrabando y el narcotráfico, los discursos recogidos apuntan a enfrentar los riesgos de carácter no militar y transnacional que afectarían la seguridad del país a partir de su introducción desde la frontera norte, considerada ─desde el centro del poder político─ como un espacio vulnerable y sin un control efectivo.

Complementario a este último punto, otra arista que posiciona la securitización tanto en la agenda pública como en el debate académico se relaciona a que, dada la proliferación de trabajos académicos sobre las nuevas amenazas que acarreó el 11 de septiembre, se comienza a equiparar la realidad que describen las fronteras interiores y las zonas grises. Esta respuesta de distintos centros académicos sobredimensionó el aporte de la discusión de las nuevas amenazas, además de subestimar las posibilidades de una geopolítica del desarrollo de las regiones extremas o fronterizas, centrada más en las posibilidades de la cooperación entre regiones de distintos países que comparten territorio. Aunque las entrevistas revisadas revelan la nueva preocupación por el rol de las comunidades que habitan la franja fronteriza del norte de Chile, sobre todo a partir del debate por la autodeterminación de los pueblos, el que se superpone con el debate de la presencia efectiva del Estado en la frontera.

Agradecimientos

Este artículo es resultado del proyecto FONDECYT-ANID núm. 11170816.

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Notas

¹ Nos referimos al Convenio núm. 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales, al que se adhiere el Estado de Chile a partir del año 2008. Las comunidades indígenas reivindican el Convenio 169, parte VII, que señala:

Los gobiernos deberán tomar medidas apropiadas, incluso por medio de acuerdos internacionales, para facilitar los contactos y la cooperación entre pueblos indígenas y tribales a través de las fronteras, incluidas las actividades en las esferas económica, social, cultural, espiritual y del medio ambiente.

² Por ejemplo, dentro de la economía informal en torno al mercado transfronterizo presente en este territorio (entre las regiones de Chile y Bolivia), este contribuye a la formación de nuevas élites aymaras que se integran con los mercados globales, mediante el uso de patrones y estrategias locales, tanto de larga data como contemporáneas (Garcés & Moraga, 2016).También permite abordar la producción de actores y procesos que configuran espacios fronterizos, que dan cuenta de la movilidad en torno a economías ilícitas, como el comercio de automóviles que ingresan a Bolivia ilegalmente por pasos no habilitados (Tassi et al., 2013, p. 4).

³ Se trata del taller denominado “La evolución de la geopolítica chilena ante los problemas fronterizos del Norte Grande”, realizado en dependencias de la ANEPE, dependiente del ministerio de la Defensa Nacional de Chile, el día 27 de junio de 2018. Participaron académicos de distintas universidades chilenas, centros de pensamiento y agencias del Estado chileno. La participación de los académicos será citada omitiendo su identidad.

⁴ Bolivia demandó a Chile ante la Corte Internacional de Justicia La Haya. Su argumentación se basó en los derechos expectaticios que han ido generando las diversas negociaciones emprendidas entre ambos países para dar una salida al país mediterráneo. En el caso de Chile, las demandas interpuestas en contra de su Estado por Bolivia y Perú ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya constituyen claros ejemplos. El primero acusa la vulneración de derechos expectaticios ante acuerdos para devolver su cualidad marítima, el segundo ante la falta de una delimitación clara de su frontera marítima compartida con Chile.

⁵ Se desprende de la participación del académico en el taller “La evolución de la geopolítica chilena ante los problemas fronterizos del Norte Grande”, realizado en Santiago, Chile (27/06/2018).

⁶ Se desprende de la participación de la investigadora en el taller “La evolución de la geopolítica chilena ante los problemas fronterizos del Norte Grande”, realizado en Santiago, Chile (27/06/2018).

⁷ Se desprende de la participación de la investigadora en el taller “La evolución de la geopolítica chilena ante los problemas fronterizos del Norte Grande”, realizado en Santiago, Chile (27/06/2018).

⁸ El modelo paraguayo es descrito de la siguiente forma por el entrevistado: “Paraguay fue un área que simplemente, una idea que el Estado al no estar regulado, al ser el Estado como más corrupto de América del Sur, cosa que hoy día, no sé si es así, porque Bolivia, Haití, Paraguay, se disputan eso, pero se produjeron cierto tipo de contenciones”.

⁹ Sobre los aportes de la geopolítica crítica, el mismo informante señala:

La geopolítica se está configurando, lo que pasa es que eso está pasando hace rato, y lo que ocurre es que nosotros, en Chile por lo menos, hasta donde mi conocimiento llega, seguimos pegados en una mirada clásica (…), y aquí aparece la geopolítica crítica, y lo que es interesante en la geopolítica crítica, porque precisamente mira una serie de organizaciones y comunidades que están involucradas en una zona determinada, y que se desarrollan económicamente, hacen intercambio económico, ejercen el poder. Ciertamente ejercen el poder en sus áreas, y hay efectos geopolíticos, porque ese cordel se expande desde sus comunidades.

¹⁰ Los grupos originarios aymaras habitan el norte de Chile, el sur del Perú y el centro oeste de Bolivia, fundamentalmente se dedican a la agricultura y al comercio fronterizo. Las comunidades aymaras de la franja fronteriza y sus municipios rurales tuvieron y tienen una mirada del espacio y una identidad resultado de sus cambiantes trayectorias espaciales, en donde el componente transfronterizo desde y hacia Perú y Bolivia es clave (Álvarez et al., 2020).

¹¹ Se desprende de la participación del académico en el taller “La evolución de la geopolítica chilena ante los problemas fronterizos del Norte Grande”, realizado en Santiago, Chile (27/06/2018).

¹² Se desprende de la participación del académico en el taller “La evolución de la geopolítica chilena ante los problemas fronterizos del Norte Grande”, realizado en Santiago, Chile (27/06/2018).

¹³ Se desprende de la participación del académico en el taller “La evolución de la geopolítica chilena ante los problemas fronterizos del Norte Grande”, realizado en Santiago, Chile (27/06/2018).

¹⁴ Se desprende de la participación de la académica en el taller “La evolución de la geopolítica chilena ante los problemas fronterizos del Norte Grande”, realizado en Santiago, Chile (27/06/2018).

Cristian Ovando
Chileno. Doctor en estudios internacionales, Universidad del País Vasco. Académico del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad Arturo Prat, Chile. Líneas de investigación: Estudios fronterizos, paradiplomacia, geopolítica crítica. Últimas publicaciones: Ovando, C. & Ramos, R. (2020). Expresiones geopolíticas sobre el desarrollo de las fronteras del Tarapacá Histórico (1974-2018): ¿movilidades fronterizas como fuente de amenaza? Izquierdas, 49, 1522-1553. Ovando, C., Álvarez, G. & López, S. (2020). La visión geopolítica del Estado de Chile sobre la proyección fronteriza del ’Norte Grande’: algunas lecturas críticas. Geopolítica(s). Revista de Estudios sobre Espacio y Poder, 11(1), 39-70. https://doi.org/10.5209/geop.61452

Gonzalo Álvarez
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Sergio González Pizarro
Chileno. Doctor en estudios americanos, Universidad de Santiago de Chile. Académico de la Escuela de Psicología, Facultad de Ciencias Sociales y Comunicaciones, Universidad Santo Tomás. Investigador asociado de la Universidad Arturo Prat, Chile. Líneas de investigación: Relaciones internacionales, ideología, psicología crítica, estudios transfronterizos. Últimas publicaciones: González, S. (2019). La política exterior de Chile y su ideología desde 1990. Papel Político, 24(1), 1-35. González, S. & Rivera, C. (2018). Tres exponentes: tres críticas a la psicología como ideología. Teoría y Crítica de la Psicología, (10), 171-194.

Luis Iturra Valenzuela
Chileno. Magíster en relaciones internacionales y estudios transfronterizos, Universidad Arturo Prat, Chile. Encargado Propuestas País Macrozonal Norte de la Fundación Superación de la Pobreza. Investigador asociado de la Universidad Arturo Prat, Chile. Línea se investigación: Historia del Norte Grande de Chile y estudios fronterizos y de gubernamentalidad. Últimas publicaciones: Iturra Valenzuela, L. A. (2018). La frontera tarapaqueña y sus territorialidades desde la crisis salitrera hasta la década dorada (1919-1960). Polis (Santiago), 17(51), 89-112. https://dx.doi.org/10.32735/s0718-6568/2018-n51-1351

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